Fl?chenrecycling und Innenentwicklung

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Burbacher Hüttengel?nde/Saarterrassen, Fl?chenrecycling und Innenentwicklung

Wenn St?dte und Ortschaften wachsen, werden immer wieder neue Fl?chen beansprucht: Zum Beispiel, wenn der Au?enbereich von Ortschaften in Siedlungs- und Verkehrsfl?che umgewandelt wird. Die Ansiedlung von Einkaufszentren, Gewerbegebieten oder Einfamilienhaussiedlungen auf der grünen Wiese ist in den vergangenen 30 Jahren beachtlich gestiegen. Hierzu hat auch die zunehmende Motorisierung und Mobilit?t der Bev?lkerung beigetragen. Gleichzeitig hat aber im Zuge des Strukturwandels auch der Bestand an Brachfl?chen im Innenbereich der Ortschaften zugenommen. Diese Brachfl?chen stellen ein Fl?chenpotenzial dar, das für neue Nutzungen hergerichtet werden k?nnte.

Quelle: Peggy K?nig / Umweltbundesamt / nach GIU mbH

Der Fl?chenverbrauch für Siedlung und Verkehr soll bis zum Jahr 2020 auf 30 Hektar pro Tag reduziert werden. Um dies zu erreichen, soll die Innenentwicklung in st?dtischen Bereichen verst?rkt und attraktiv gestaltet werden. Die Revitalisierung und Nutzung von Brachfl?chen (Fl?chenrecycling) ist dabei ein wesentliches Handlungsfeld.

Inhaltsverzeichnis

 

Brachen nutzen, Grüne Wiesen schonen

Wenn St?dte und Ortschaften wachsen, werden immer wieder neue Fl?chen beansprucht: Zum Beispiel, wenn der ⁠Au?enbereich⁠ von Ortschaften in Siedlungs- und Verkehrsfl?che umgewandelt wird. Die Ansiedlung von Einkaufszentren, Gewerbegebieten oder Einfamilienhaussiedlungen auf der grünen Wiese ist in den vergangenen 30 Jahren beachtlich gestiegen. Hierzu hat auch die zunehmende Motorisierung und Mobilit?t der Bev?lkerung beigetragen. Gleichzeitig hat aber im Zuge des Strukturwandels auch der Bestand an Brachfl?chen im Innenbereich der Ortschaften zugenommen. Diese Brachfl?chen stellen ein Fl?chenpotenzial dar, das für neue Nutzungen hergerichtet werden k?nnte. Denn sie sind aufgrund ihrer früheren Nutzung in der Regel infrastrukturell gut erschlossen.

Mit dem Begriff ?Brachfl?che“ werden Grundstücke bezeichnet, die entweder gar nicht oder nicht entsprechend ihrer st?dtebaulichen Potenziale genutzt werden. Das hei?t, dass die Fl?chen ungenutzt oder untergenutzt sind (?Rumpelfl?chen“). Eine offizielle Brachfl?chendefinition gibt es nicht. Es handelt sich bei Brachfl?chen meist um aufgegebene Betriebsgrundstücke oder Betriebsfl?chen, die von den Unternehmen nicht mehr ben?tigt werden. Wirtschaftlicher Strukturwandel und Betriebsschlie?ungen sind meist die Ursache für das Entstehen von Brachfl?chen. Um Brachfl?chen zu nutzen, muss vorher ein Fl?chenrecycling durchgeführt werden. Bestehende Bebauung, alte Versorgungsleitungen, alte Fundamente und vornutzungsbedingte Umweltsch?den (Altlasten), bremsen allerdings die Bereitschaft zum Fl?chenrecycling. Abriss- und Rückbauerfordernisse sowie eventuelle Sanierungsverpflichtungen hemmen das Fl?chenrecycling ebenso wie Rechts- und Planungsunsicherheiten. Das macht es oft attraktiver, neue Fl?chen ohne ?Vornutzungsmakel“ auf der ?Grünen Wiese“ in Anspruch zu nehmen.

Brachfl?chenbestand

Zuverl?ssige und aktuelle bundesweite Daten zum inner?rtlichen Brachfl?chenbestand liegen nicht vor. Aus früheren Erhebungen ist bekannt, dass die untergenutzten und brachliegenden Fl?chen im Siedlungsbestand seit 1993 deutlich zunahmen. Bestandsaufnahmen aus der ersten H?lfte der 2010er-Jahre sch?tzten den gesamten Bestand an bundesweit ungenutzten Fl?chen auf circa 150.000 bis 176.000 Hektar. Nach Angaben von über 600 Gemeinden in der Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR)-Baulandumfrage 2006 liegt das st?dtebaulich relevante und ohne aufw?ndige Aufbereitung verfügbare Wiedernutzungspotenzial der Brachfl?chen in Deutschland hochgerechnet bei mehr als 63.000 Hektar. Diese Zahlen machen die Bedeutung des Fl?chenrecyclings für die Innenentwicklung deutlich.

 

Innenentwicklung und Fl?chenrecycling

Was bedeutet Innenentwicklung?

Die st?dtebauliche Strategie der Innenentwicklung hat das Ziel, den zukünftigen Fl?chenbedarf m?glichst weitgehend durch die Nutzung von inner?rtlichen, bereits erschlossenen Fl?chen zu decken. Neue Fl?chen im ⁠Au?enbereich⁠ sollen geschont werden. Fl?chenrecycling und verst?rkte Innenentwicklung sind in der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie als Kernelemente zur Reduzierung der Fl?cheninanspruchnahme ausgewiesen. Die St?rkung der Innenentwicklung hat mit Inkrafttreten der Novelle des Baugesetzbuchs (BauGB) 2013 (Gesetz zur St?rkung der Innenentwicklung in den St?dten und Gemeinden und weiteren Fortentwicklung des St?dtebaurechts) mittlerweile auch Eingang in das Bau- und Planungsrecht gefunden. Dort wird nun explizit geregelt, dass die st?dtebauliche Entwicklung vorrangig als Innenentwicklung erfolgen soll. Weiter werden die Planungstr?ger im BauGB verpflichtet, die M?glichkeiten zur Innenentwicklung (Innenentwicklungspotenziale) zu ermitteln bevor landwirtschaftliche oder als Wald genutzte Fl?chen umgewandelt werden.

Was bedeutet Fl?chenrecycling?

Fl?chenrecycling bezeichnet den Prozess der Wiederherrichtung einer Fl?che für eine neue Nutzung nach Beendigung der alten Nutzung. Es umfasst nach einer Definition des Ingenieurtechnischer Verband für Altlastenmanagement und Fl?chenrecycling e.V.?(ITVA) ?die nutzungsbezogene Wiedereingliederung solcher Grundstücke in den Wirtschafts- und Naturkreislauf, die ihre bisherige Funktion und Nutzung verloren haben – wie stillgelegte Industrie- oder Gewerbebetriebe, Milit?rliegenschaften, Verkehrsfl?chen und ?hnliches – mittels planerischer, umwelttechnischer und wirtschaftspolitischer Ma?nahmen“.

Das Fl?chenrecycling ist ein komplexer Prozess mit vielen Akteuren. Fl?cheneigentümer, Anwohner, Investoren, Stadt- und Raumplaner sowie Politiker sind beteiligt und haben sehr unterschiedliche Interessen. Zudem sind oft mehrere ?mter zust?ndig, da verschiedene Rechtsbereiche (Umweltrecht, Bauplanungs- und Raumplanungsrecht) zusammenwirken.

 

Lohnt sich das Fl?chenrecycling für alle Brachfl?chen?

Die Rentabilit?t von Fl?chenentwicklungen wird grunds?tzlich vom ?rtlichen Immobilienmarkt und den aufgrund der Bodenpreise erzielbaren Erl?sen bestimmt. Es kann helfen, die Brachen nach einer Kosten-/Erl?srelation in ?Selbstl?ufer“, ?Entwicklungsfl?chen“ und ?Reservefl?chen“ aufzuteilen:

  • Typ A ?Selbstl?ufer“: Standorte, bei denen der zu erwartende Ertrag des Fl?chenrecyclings deutlich über den erwarteten Kosten der Baureifmachung liegt (z. B. Objekte in guter Lage in prosperierenden Regionen). Diese Fl?chen sind auch ohne zus?tzliche Hilfe (z. B. F?rdermittel) attraktiv für private Investitionen und liegen daher nicht l?ngere Zeit brach.
  • Typ B ?Fl?chen mit Entwicklungspotenzial“: Standorte, bei denen die Rentabilit?t aufgrund von Risiken nicht sicher ist. Um Risiken zu mindern, Kosten zu verteilen und den Prozess zu beschleunigen, sind in der Regel bestimmte Ma?nahmen n?tig, wie zum Beispiel fehlende Erschlie?ung nachzureichen oder ungeeigneten Parzellenzuschnitt zu korrigieren.
  • Typ C ?Reservefl?chen“: Standorte, bei denen der zu erwartende Ertrag des Fl?chenrecyclings deutlich unter den erwarteten Kosten der Baureifmachung liegt (zum Beispiel bei einem gro?en Immobilien-überangebot). Diese Fl?chen k?nnen nur mit Hilfe erheblicher ?ffentlicher Subventionen entwickelt werden.

Aktivierungs- und Managementstrategien für Brachfl?chen orientieren entsprechend ihrer Region an dieser Klassifizierung. Dabei sind planerische, ?konomisch/fiskalische und rechtliche Ma?nahmen mit Relevanz für das Fl?chensparen insbesondere auf die Kategorie der B-Fl?chen ausgerichtet. Durch gezielte ?ffentliche/private Kooperationen (PPP = Public Private Partnership) lassen sich beispielsweise rechtliche und finanzielle Risiken mindern und dadurch Fl?chen für das Fl?chenrecycling mobilisieren.

ABC-Brachfl?chenrecycling
Aufteilung für das Fl?chenrecycling von Brachfl?chen

CABERNET (Concerted Action on Brownfield and Economic Regeneration Network) entwarf 2005 die Aufteilung

Quelle: CABERNET 2005
 

Ma?nahmen und Instrumente zur F?rderung der Innenentwicklung und des Fl?chenrecycling

Innenentwicklung und Bestandserneuerung (und damit auch das Fl?chenrecycling) wurden in den vergangenen Jahren durch mehrere Novellierungen des Baugesetzbuches gesch?rft. Dennoch gibt es eine Fülle weiterer Ans?tze beispielsweise in der Regionalplanung, im Steuerrecht oder im Subventionsrecht, um auf eine Reduzierung des Fl?chenverbrauchs hinzuwirken. Das Umweltbundesamt setzt sich seit langem für deren zielgerichtete Umsetzung ein und unterbreitet entsprechende Vorschl?ge. Bereits im Jahr 2003 hat das ⁠UBA⁠ ein Strategiepapier mit zahlreichen Vorschl?gen, wie eine Trendwende bei der Fl?cheninanspruchnahme erreicht werden k?nnte, als Materialienband ver?ffentlicht.

Die wichtigsten Ma?nahmen und Instrumente, die das UBA derzeit als fl?chensparend einstuft und vorschl?gt sind:

  • Handel mit Fl?chenzertifikaten,
  • Erleichterung der Rücknahme von Baurechten (auch in Verbindung mit Fl?chenzertifikaten),
  • St?rkung der Landes- und Regionalplanung. Grunds?tzlich k?nnte die Landes- und Regionalplanung verbindliche Obergrenzen für die Fl?cheninanspruchnahme als raumplanerische Ziele festlegen. Dadurch lie?e sich vom Grundsatz her die Einhaltung des 30-Hektar-Ziels für das Jahr 2020 erreichen. Die rechtliche Machbarkeit wurde in mehreren Gutachten im Auftrag des UBA mit positivem Ergebnis geprüft. Der Bund kann sich bei der Festlegung der L?nder-Obergrenzen als Bundesgesetz (beispielsweise im Raumordnungsgesetz (ROG)) auf die konkurrierende Kompetenz zur ⁠Raumordnung⁠ berufen. Alternativ k?nnte der Bund sich auch auf seine ausschlie?liche Gesetzgebungskompetenz ?Kraft der Natur der Sache“ für die l?nderübergreifende Raumordnung berufen. Wenn aus politischen Gründen keine Vorgaben zu l?nderbezogenen Fl?chensparzielen gemacht werden sollen, kann der Bund es den Tr?gern der Raumordnung und Landesplanung zur Vorgabe machen, eigene Fl?chensparziele obligatorisch festzulegen. Das hei?t, dass die Tr?ger der Regionalplanung verpflichtet werden, eigene Reduktionsziele festzusetzen.
  • Auf das Fl?chensparen hin ausgerichtete Anwendung der Strategischen Umweltprüfung. Einige Bundesl?nder haben bereits quantitative Fl?chenziele festgelegt. Die Regierungsparteien in Nordrhein Westfalen haben sich auf 5 Hektar pro Tag und Niedersachsen auf 3 ha pro Tag festgelegt und haben dies in ihren Koalitionsvertr?gen vereinbart. In Sachsen wurde ein Fl?chensparziel von zwei Hektar in einem gemeinsamen Handlungsprogramm des Umwelt- und Innenministeriums festlegt. Gem?? Paragraph14g Absatz 2 Satz 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Umweltvertr?glichkeit (UVPG) muss der hierin vorgeschriebene unter anderem die für den Plan geltenden Ziele des Umweltschutzes und deren Art der Berücksichtigung darstellen. Das hei?t, quantifizierte Fl?chenziele k?nnen so beispielsweise in Bundesverkehrswegeplanung, Landesverkehrswegepl?ne, Nahverkehrspl?ne, kommunale Verkehrsentwicklungspl?ne, Landesentwicklungspl?ne, Regionalpl?ne, Fl?chennutzungspl?ne und sonstige, die Fl?chennutzung bef?rdernde Fachplanungen, wirken.
  • Abbau von Hemmnissen für das Fl?chenrecycling.
    • Verst?rkte F?rderung von Brachfl?chenrevitalisierungsma?nahmen,
    • Direkte F?rderung von Sanierungs- und Abbruchma?nahmen,
    • Indirekte F?rderung durch beispielsweise Investitionszusatzf?rderung auf Brachfl?chen oder besondere Wohnungsbauf?rderung auf Brachfl?chen,
    • Bereitstellung von Kofinanzierungszuschüssen für zum Beispiel vom Europ?ischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) gef?rderte Fl?chenrecyclingma?nahmen,
    • Bündelung der Verwaltungszust?ndigkeiten zur besseren Koordination von Planung, Bodenschutz und Wirtschaftsf?rderung,
    • Institutionalisieren von Schnittstellen zwischen ?ffentlichen und privaten Akteuren am Grundstücksmarkt.
  • Verbindliche Kosten-Nutzen-Analysen oder Bev?lkerungsprognosen im Rahmen der Baulandausweisung. Gemeinden dürfen neue Baugebiete ausweisen, sobald und soweit sie für die st?dtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich sind (Paragraph 1 Absatz 3 Baugesetzbuch, sogenannte Planrechtfertigung). Die ?Erforderlichkeit“ k?nnte an Kosten-Nutzen-Analysen oder Bev?lkerungsprognosen geknüpft werden.
  • Zoniertes kommunales Satzungsrecht für die Grundsteuer. Eigentümer, die baureife Grundstücke nicht nutzen, sollen mehr Steuern zahlen. Dies soll sie dazu motivieren, ihre Grundstücke entweder selbst baulich zu nutzen oder an andere Bauwillige zu verkaufen.
  • Bessere Ausrichtung der F?rderrichtlinien für die Gemeinschaftsaufgaben Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstrukturen (GRW), Agrarstruktur und Küstenschutz (⁠GAK⁠)
    • F?rderung nur, wenn abgestimmte regionale Entwicklungspl?ne und Mindestanforderungen bezüglich Wirtschaftlichkeitsrechnung vorgelegt werden. Einbezogen werden alle langfristigen Kosten einschlie?lich der Umweltkosten),
    • schrittweise Reduktion der F?rderung von Neuerschlie?ung auf der ?Grünen Wiese“,
    • Streichung der Subventionen für den land- und forstwirtschaftlichen Wegebau in der Gemeinschaftsaufgabe ?F?rderung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes".
  • Reform der Grunderwerbsteuer. Die Grunderwerbsteuer sollte so reformiert werden, dass der Handel mit bereits bebauten und genutzten Grundstücken entlastet und der Handel mit unbebauten beziehungsweise neu erschlossenen Grundstücken st?rker belastet wird. Dies w?re beispielsweise der Fall, wenn die Grunderwerbsteuer bei ihrer Bemessung nur noch den Wert des Grundstücks (mit entsprechend h?heren Hebes?tzen), aber nicht den Wert des Geb?udes einbezieht.
  • Reform der Grundsteuer. Die Grundsteuer sollte in eine Fl?chennutzungssteuer überführt werden, die die Umweltwirkungen der Fl?chennutzung berücksichtigt (zum Beispiel Bodenversiegelung).
  • ?nderung der Einkommensteuer. Die Zuweisungen der Anteile an der Einkommensteuer an die Gemeinden erfolgen nach der Einkommensteuerleistung ihrer Einwohner (vgl. Artikel 106 Absatz 5 Grundgesetz (GG)). Dies steigert die Konkurrenz zwischen den Gemeinden um Einwohner.
  • Weiterentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs. Der kommunale Finanzausgleich sollte mit der Zielsetzung weiterentwickelt werden, ?kologische Leistungen der Kommunen etwa durch Freihaltung und ?kologische Entwicklung der Freifl?chen zu honorieren.