Handel mit Fl?chenzertifikaten

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Handel mit Fl?chenzertifikaten

Der Handel mit Fl?chenzertifikaten soll die Fl?chenneuinanspruchnahme steuern. St?dte und Gemeinden dürfen nur noch eine bestimmte Menge an Au?enbereichsfl?che neu bebauen. Mit diesen Fl?chen soll Handel getrieben werden.

Quelle: Lydia Roy / Umweltbundesamt

Der Handel mit Fl?chenzertifikaten soll die Fl?chenneuinanspruchnahme steuern. St?dte und Gemeinden dürfen nur noch eine bestimmte Menge an Au?enbereichsfl?che neu bebauen. Das UBA führte mit ausgew?hlten Kommunen einen überregionalen Modellversuch zum Fl?chenhandel durch.

Inhaltsverzeichnis

 

Modellprojekt: Handel mit Fl?chenzertifikaten

Der Handel mit Fl?chenzertifikaten wurde von 2013 bis 2017 erstmals in einem überregionalen Modellversuch mit Kommunen in der Praxis erprobt. Bisher gab es nur ein erstes Planspiel im kleinen Ma?stab. Dabei geht die Wissenschaft davon aus, dass der Handel mit Fl?chenzertifikaten sehr wirksam sein k?nnte. Das Planspiel im Auftrag des Umweltbundesamts geht auf eine Vereinbarung im Koalitionsvertrag der Regierungsparteien vom Oktober 2009 zurück.

Grundprinzip und Nutzen des Fl?chenhandels

Der Gedanke, die Nutzung von Umweltgütern durch Handelssysteme zu steuern, ist nicht neu. Grunds?tzlich liegt ihm ein umwelt?konomischer Ansatz zugrunde. Die Inanspruchnahme des Umweltgutes, hier der Fl?che, wird begrenzt und in Teilnutzungsansprüche aufgeteilt. Diese werden als handelbare Rechte (hier Zertifikate) an die Interessenten ausgegeben. Prominentester Vertreter von Handelssystemen ist der Emissionshandel, der dafür sorgen soll, den Aussto? von Treibhausgasen zu vermindern.

Das Prinzip des Fl?chenhandels basiert darauf, dass den Kommunen sogenannte Fl?chenausweisungsrechte in Form von Zertifikaten zugeteilt werden. Diese ben?tigen sie, wenn durch einen Bebauungsplan im ⁠Au?enbereich⁠ neues Baurecht geschaffen werden soll. Die Anzahl der Zertifikate muss dann dem Umfang der erstmals für Siedlungs- und Verkehrszwecke gewidmeten Fl?che entsprechen.

Zertifikate sind nur dann erforderlich, wenn der Au?enbereich bebaut werden soll. Für Bauma?nahmen im Innenbereich sind keine Zertifikate erforderlich. Ist der Fl?chenbedarf im Au?enbereich gr??er als die verfügbaren Zertifikate, k?nnen zus?tzliche Zertifikate von anderen Kommunen erworben werden. Wenn Kommunen die ihnen zugewiesenen Zertifikate nicht selber ben?tigen k?nnen sie die Rechte also an andere Kommunen verkaufen. Dies ist zum Beispiel der Fall, wenn sie ihren Fl?chenbedarf im Innenbereich auf Brachfl?chen realisieren.

Für die Summe der zugeteilten Zertifikate kann eine Obergrenze festgelegt werden. Das k?nnen in Deutschland zum Beispiel 30 Hektar pro Tag sein. Dies würde dem Ziel der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie entsprechen, das bis 2020 umgesetzt werden soll. M?glich w?re aber auch jedes beliebige Zwischenziel auf dem Weg zum ?30-Hektar-Ziel“ oder andere Fl?chensparziele, die auch nach 2020 festgelegt sein k?nnen. Ziel ist es, dass die Kommunen keine Fl?chenangebotspolitik mehr betreiben und ?Fl?chen auf Vorrat“ ausweisen – in der Hoffnung, Einwohnerinnen und Einwohner sowie Gewerbetreibende anzuziehen. Diese Kommunen würden unter ?konomischen Gesichtspunkten die ihnen zugeteilten Zertifikate tendenziell eher am Markt verkaufen.

Potenzielle K?ufer von Fl?chenzertifikaten sind dagegen Wachstumskommunen, die das wirtschaftliche Milieu st?rken. Diese verfügen weder über genügend Zertifikate noch über ausreichend Innenbereichsfl?chen, um ihre Fl?chenpolitik umzusetzen. Siekaufen dann – und nur dann – Zertifikate, wenn es sich wirklich ?konomisch rechnet. Fl?chenverbrauch würde also überwiegend dort stattfinden, wo er den meisten Nutzen stiftet. Die Vorteile dieses Ansatzes liegen auf der Hand:

  • Die Kontingente k?nnen auf das ?30 Hektar-Ziel“ (oder jedes andere Fl?chensparziel) ausgerichtet werden und gew?hrleisten eine treffsichere Zielerreichung.
  • Die marktwirtschaftlichen Handelsmechanismen verhindern Fl?chenausweisungen in Kommunen, die davon keinen gro?en Nutzen haben.
  • Die Verknappung von Neuausweisungen führt zu Preissteigerungen für Bestandsfl?chen. Der Wettbewerbsnachteil inner?rtlicher Brachfl?chen wird geringer, Ihre Revitalisierung w?re attraktiver.
  • Die Kontingente sind frei handelbar, das hei?t, die Flexibilit?t und Planungshoheit der Kommunen bleibt erhalten.
  • Fl?chensparen wird belohnt. Kommunen, die auf Neuausweisungen verzichten, k?nnen Einnahmen erzielen.
  • Das Planungsrecht wird nicht geschw?cht, sondern gest?rkt. Die bew?hrten Planungsinstrumente zur qualitativen Steuerung der Fl?cheninanspruchnahme würden durch eine quantitative Komponente erg?nzt.
 

Forschungsergebnisse zum Fl?chenhandel

In diversen Forschungsvorhaben wurde untersucht, ob Handelssysteme von ihrer Struktur überhaupt für die Reduzierung der Fl?cheninanspruchnahme geeignet und ob sie prinzipiell wirksam umsetzbar sind. Festgestellt werden kann, dass die Wissenschaft daran mittlerweile keinen Zweifel mehr l?sst. Es liegen konkrete Vorschl?ge zur Gestaltung der einzelnen Systembestandteile sowie zur Gesamtkonzeption eines bundesweiten Systems vor. Dazu geh?ren unter anderem die wert- und mengenm??ige Beschr?nkung (Kontingentierung), die sachliche und r?umliche Marktabgrenzung, Ziele und Regeln für die Erstzuteilung der Kontingente, die Organisation des Handels, zeitliche Gültigkeit der Zertifikate und das systematische Erfassen, Beobachten und überwachen (⁠Monitoring⁠). Ebenfalls konnten die (verfassungs-)rechtlichen Grundlagen für die bundesweite Regelung eines Handelssystems untersucht und ausgewiesen werden.

überregionaler Modellversuch zum Fl?chenhandel

Die Regierungsparteien für die 17. Legislaturperiode haben in ihrem Koalitionsvertrag vom Oktober 2009 vereinbart, die Innenentwicklung weiter zu st?rken, um den Fl?chenverbrauch mit Blick auf das ?30-Hektar-Ziel“ zu reduzieren. Kernpunkt ist dabei die Absicht, den Fl?chenhandel in der Praxis zu erproben: ?Wir beabsichtigen, einen Modellversuch zu initiieren, in dem Kommunen auf freiwilliger Basis ein überregionales Handelssystem für die Fl?chennutzung erproben".

Ein Gestaltungsvorschlag zur Durchführung des Modellversuches wurde in einem Forschungsvorhaben des Umweltbundesamtes erarbeitet (Vorbereitungsvorhaben). Au?erdem konnten die letzten offenen Fragen zum Fl?chenhandel in diesem Vorhaben gekl?rt werden:

  • Das Bauplanungs- und Raumordnungsrecht muss im Wesentlichen nicht ge?ndert werden. Handelbare Zertifikate ersetzen weder die Fach- noch die Raumordnungsplanung, sondern erg?nzen sie lediglich.
  • Grunds?tzlich sind nur Planungsverfahren zertifikatspflichtig, die den Au?enbereich berühren. Planungen im Innenbereich sind nicht zertifikatspflichtig. Ein pragmatisches und ?verwaltungsschlankes“ Verfahren, den zertifikatspflichtigen Au?enbereich vom nicht zertifikatsplichtigen ?Innenbereich“ abzugrenzen wurde erarbeitet.
  • Die Umlage der Zertifikatskosten auf Grundstückseigentümer und Entwicklungstr?ger durch die Kommune ist zul?ssig.
  • Für die kostenlose Zuteilung der Zertifikate wurde ein Zuteilungsmodell auf der Basis eines Bev?lkerungsschlüssels erarbeitet. Mit einem Zertifikate-Rechner kann jede Kommune ermitteln, wie viele Zertifikate sie beim Fl?chenhandel bekommen würde (in 1.000 m2 Bruttobauland pro Jahr und Zertifikat).
  • Durch die Rücknahme bestehender Baurechte k?nnen die Kommunen zus?tzlich sogenannte wei?e Zertifikate einbringen, die ebenfalls handelbar sind und mit denen Verpflichtungen vergeben werden, mit denen weitere Einsparziele erreicht werden k?nnen.
 

Durchführung eines Modellversuches

Von 2013 bis 2017 wurde der überregionale Modellversuch zum Fl?chenhandel im Auftrag des Umweltbundesamtes realisiert. Dabei wurde mehrstufig vorgegangen und der Anteil der mitwirkenden Kommunen schrittweise auf 50 auf 87 Kommunen erweitert. Der Modellversuch selbst wurde als Planspiel durchgeführt und setzte sich aus zwei Kernelementen zusammen:

Kommunale Fallstudien

Mit 15 Kommunen wurden Fallstudien durchgeführt, um das Instrument ?Fl?chenhandel“ zu erproben. Dabei sollen die Ausgangsbedingungen, Zielsetzungen und Entscheidungsprozesse bei Fl?chenausweisungen beleuchtet werden. Daraus wurde abgeleitet, wie Fl?chenausweisungen mit dem Kauf oder Verkauf von Fl?chenzertifikaten verbunden werden k?nnten.

Kontrolliertes Feldexperiment

In einem kontrollierten Feldexperiment mit mindestens 87 Modellkommunen wurde ein Planspiel zur Simulation des Fl?chenhandels durchgeführt. Dabei wurden im Zeitraffer alle geplanten Fl?chenausweisungen der kommenden 15 Jahre sowie der damit verbundene Kauf und Verkauf von Fl?chenzertifikaten dargestellt. Hierfür wurden computerunterstützte Sitzungen durchgeführt, an denen ausgew?hlte Vertreterinnen und Vertreter der Kommunen (z. B. aus dem Planungsamt und/oder der K?mmerei) teilnahmen. Geprüft wurde unter anderem:

  • Führt der Fl?chenhandel dazu, dass Ausweisungen auch an den ?richtigen“ Standorten unterbleiben?
  • Wie stark schwankt der Preis um den Gleichgewichtspreis? (Wann) Kommt es zu st?renden Preisschwankungen?
  • Welche Abstimmungsprozesse innerhalb der Kommunen l?sen einen Fl?chenhandel aus und welchen Aufwand bedeuten diese Prozesse?

Der Modellversuch ist mittlerweile erfolgreich abgeschlossen. Der Abschlussbericht kann hier heruntergeladen werden. Die Inhalte der begleitenden Projekthomepage mit zahlreichen Detailinformationen zum Modellversuch sind hier dokumentiert. Ein Archiv der Original-Projektseite zur offline Navigation kann (in Kürze) hier heruntergeladen werden.