Fragen und Antworten zur europ?ischen Agrarf?rderung

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Die GAP hat erheblichen Einfluss auf die Gestaltung der nationalen Agrarpolitik
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Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der EU ist ein umfangreiches Steuerungs- und Finanzierungsinstrument für die europ?ische Landwirtschaft und auch den Umweltschutz in der Landwirtschaft. Aus Sicht des UBA sollte die GAP konsequent nach dem Prinzip ??ffentliches Geld für ?ffentliche Umweltleistungen“ ausgerichtet werden, um starke Anreize für Umwelt- und Naturschutz zu setzen.

Inhaltsverzeichnis

 

Was ist die GAP?

Die GAP beeinflusst und gestaltet die Agrarpolitik der verschiedenen Mitgliedsstaaten in gro?em Ma?e mit – über die europ?ischen Agrarsubventionen und die Regelungen, nach denen sie ausgezahlt werden.? Sie ist einer der am st?rksten gemeinsam abgestimmten und der finanziell am besten ausgestattete Politikbereich der EU und trat 1962 in Kraft. Ziele und Grunds?tze sowie die finanzielle Ausstattung des gesamten europ?ischen Agrarsektors werden auf EU-Ebene geregelt. Alle sieben Jahre werden Grunds?tze und Finanzmittel mit Blick auf die sich wandelnden Lebensverh?ltnisse und Herausforderungen angepasst.

Würden diese Gelder konsequent für Agrarumweltschutz nach dem Prinzip ??ffentliches Geld für ?ffentliche Leistungen“ eingesetzt, k?nnten sie heute bestehende Umweltprobleme der Landwirtschaft deutlich mindern. Aktuell werden die Potenziale aus Umweltsicht bei weitem nicht ausgesch?pft.

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Welche Ziele verfolgt die GAP?

Die GAP soll eine zukunftsf?hige europ?ische Landwirtschaft sicherstellen und verfolgt von Beginn an bis heute fünf Ziele:

  • die Produktivit?t der Landwirtschaft zu steigern,
  • der landwirtschaftlichen Bev?lkerung ein angemessenes Einkommen zu sichern,
  • die M?rkte zu stabilisieren,
  • die Versorgung mit Lebensmitteln sicherzustellen und
  • für angemessenen Preise für die Verbraucher zu sorgen.

Die Ziele stehen zum Teil in Konkurrenz zueinander. Besonders deutlich wird dies bei den Zielen zwei und fünf: Einerseits sollen Landwirtinnen und Landwirte ausreichend verdienen, andererseits sollen Verbraucherinnen und Verbraucher angemessene – das bedeutete vor allem in der ersten Jahren niedrige – Preise zahlen. Die Agrarsubventionen dienen dazu, die Lücke zwischen solchen sich widersprechenden Zielen zu überbrücken.

Heute gelten die fünf Ziele der GAP zum Teil als erfüllt, insbesondere der bei der Einführung der GAP bestehende Hauptzweck: die Erzeugung gro?er Nahrungsmittelmengen für die Ern?hrung der Bev?lkerung. So wurden in den vergangenen Jahren weitere Ziele festgelegt:

  • der Schutz von Umwelt und ⁠Klima⁠,
  • die l?ndliche Entwicklung und
  • der Tierschutz.

Aus Sicht des Umweltbundesamtes sollte der gesamte Zielkatalog auf den Prüfstand gestellt werden. Anhand der gesellschaftlichen Bedürfnisse soll entschieden werden, welche Ziele weiterhin verfolgt und welche neu hinzugenommen werden.

 

Wie hat sich die GAP in den letzten Jahrzehnten entwickelt?

In den Anfangsjahren der GAP stand die Effizienzsteigerung der Landwirtschaft im Vordergrund. Um die Bev?lkerung in der Nachkriegszeit ausreichend mit Nahrungsmitteln zu versorgen, sollte mehr produziert werden. Deshalb gab es für Agrarprodukte gekoppelte Zahlungen: Je mehr produziert wurde, desto h?her fielen die Subventionen aus. Dies führte zu einer hohen überproduktion, die in ?Milchseen“ und ?Butterbergen“ endete.

Um die überproduktion in den Griff zu bekommen, gibt es seit 1992 von der Produktion entkoppelte Direktzahlungen (aus der sogenannten ersten S?ule, siehe auch ?Wie funktioniert die aktuelle GAP?“). Sie bemessen sich an der landwirtschaftlichen Fl?che der Betriebe: Je mehr Fl?che, desto h?her die Direktzahlungen. Damit soll das Einkommen der Landwirte und Landwirtinnen unterstützt werden.

Mittlerweile zeigt sich, dass die Direktzahlungen in Milliardenh?he ihr Ziel h?ufig verfehlen. über die H?lfte der Landwirtinnen und Landwirte hat das bewirtschaftete Land gepachtet. Die? hohen Direktzahlungen kalkulieren die? Landbesitzerinnen und –besitzer h?ufig bei der Pacht ein. So verfehlen die Direktzahlungen den Zweck der Einkommenssicherung der Landwirtinnen und Landwirte oftmals. Zudem sind die Zahlungen kaum an Bedingungen (z.B. Umweltschutzauflagen) geknüpft, sondern werden pauschal nach Fl?che ausgezahlt.

 

Brauchen wir EU-Subventionen für die Landwirtschaft?

Eine gemeinsame Agrarpolitik in der EU ist grunds?tzlich sinnvoll, da sie einheitliche Standards für alle EU-Mitgliedsstaaten vorgibt und sich Produktionsbedingungen in den verschiedenen L?ndern angleichen. Das sorgt? für fairere Marktbedingungen. Gleichzeitig werden aber auch die M?glichkeiten, auf Kosten von Umwelt, ⁠Klima⁠ und Tierwohl zu produzieren, eingegrenzt. Auch Agrarsubventionen sind? sinnvoll – sofern sie Leistungen der Landwirtschaft für die Gesellschaft honorieren. Bei der aktuellen F?rderpolitik ist dies mit Blick auf die Umweltleistungen nicht in ausreichendem Ma?e der Fall.?

 

Welche Auswirkungen hat die Landwirtschaft auf die Umwelt?

Die Landwirtschaft hat für den Schutz der Umwelt eine hohe Bedeutung und gro?e Verantwortung. Sie kann dazu beitragen, eine vielf?ltige, artenreiche und intakte Kulturlandschaft zu erhalten. Dieser Aufgabe kommt die Landwirtschaft jedoch nicht ausreichend nach. Seit Jahrzenten wird auf Kosten der Umwelt produziert, ohne dass sich entscheidend etwas verbessert hat.

Hervorzuheben sind insbesondere der Verlust der Artenvielfalt, die intensive Düngung mit Stickstoff und Phosphor, sowie die Treibhausgasemissionen der Landwirtschaft.

Der Verlust der Artenvielfalt in der Agrarlandschaft wird unter anderem verursacht durch den Verlust von Lebensr?umen und Nahrungsquellen, durch enge Fruchtfolgen, die Ausr?umung der Landschaft und den intensiven Pflanzenschutzmitteleinsatz.

Die intensive Düngung führt dazu, das gro?e Mengen an Stickstoff und Phosphor in die Umwelt gelangen, die unsere Gew?sser – auch das Grundwasser – belasten, die Luftqualit?t reduzieren und zum ⁠Klimawandel⁠ beitragen.

Nicht nur die Düngung führt zu Treibhausgasemissionen. Die Landwirtschaft emittiert auch das ⁠Treibhausgas⁠ Methan, welches insbesondere von Wiederk?uern wie Rindern ausgeschieden wird. Hinzu kommen erhebliche Kohlenstofffreisetzungen durch die ackerbauliche Nutzung ehemaliger Moorstandorte.

Darüber hinaus gef?hrden Pflanzenschutzmittel und in den Düngemitteln enthaltene Schwermetalle, gef?hrliche Chemikalien und Rückst?nde von Arzneimitteln aus der Intensivtierhaltung terrestrische und aquatische ?kosysteme. Eine nicht standortangepasste Bewirtschaftungsweise, wie das Befahren mit schweren Maschinen oder nicht ausreichende Bodenbedeckung mit Pflanzen k?nnen den Boden sch?digen, verdichten und zur ⁠Erosion⁠ führen.?

Die Bundesregierung hat für einige dieser Umweltprobleme Ziele formuliert. Beispielsweise sah die deutsche Nachhaltigkeitsstrategie vor, dass im Jahr 2010 ein Stickstoffüberschuss von 80 kg/ha erreicht wird. Dieses Ziel wurde bis heute nicht erreicht – vielmehr liegt der Stickstoffüberschuss aktuell bei rund 100 kg/ha Als neues Ziel soll bis 2030 der überschuss bei 70 kg/ha liegen. Kurzum, die Landwirtschaft in Deutschland ist mitverantwortlich dafür, dass zahlreiche politische Umweltziele in den Bereichen Artenvielfalt, Boden-, Gew?sser- und Luftqualit?t sowie bei den Treibhausgasemissionen nicht erreicht werden.

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Wie funktioniert die aktuelle GAP?

Derzeit werden aus der ersten S?ule vor allem die von der Produktion entkoppelten, fl?chengebundenen Direktzahlungen finanziert: Landwirtschaftliche Betriebe haben Anspruch auf eine pauschale Pr?mie je Hektar landwirtschaftlicher Nutzfl?che. Gekoppelt sind diese Gelder an die Einhaltung von Mindeststandards zu Umweltschutz, Lebensmittel- und Futtermittelsicherheit sowie zu Tiergesundheit und Tierschutz. Bestehende Umweltprobleme wie der Verlust von ⁠Biodiversit?t⁠ oder N?hrstoffüberschüsse berücksichtigt die ersten S?ule kaum.

Die zweite S?ule umfasst gezielte F?rderprogramme für die nachhaltige und umweltschonende Bewirtschaftung und die l?ndliche Entwicklung. Dazu z?hlen beispielsweise freiwillige Agrarumwelt- und Klimama?nahmen (AUKM), die F?rderung des ?kologischen Landbaus und Ausgleichszulagen für naturbedingt benachteiligte Gebiete. Ma?nahmen der zweiten S?ule k?nnen zielorientiert zum Umweltschutz beitragen. Landwirte und Landwirtinnen k?nnen die F?rderprogramme der zweiten S?ule freiwillig umsetzen. Allerdings entsch?digen sie die Landwirte und Landwirtinnen lediglich. Damit bieten sie keinen ausreichenden Anreiz für eine gro?fl?chige Umsetzung. Die im Vergleich zur ersten S?ule relativ schwache finanzielle Ausstattung der zweiten S?ule und die Notwendigkeit der nationalen Kofinanzierung schw?chen die Umweltwirksamkeit der zweiten S?ule noch zus?tzlich (siehe auch ?Um wie viel Geld geht es?“).

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Um wie viel Geld geht es?

Mit rund 56 Milliarden Euro im Jahr 2018 nimmt die Agrarf?rderung den gr??ten Ausgabenblock des EU-Haushalts ein und macht etwa ein Drittel des gesamten EU-Budgets aus. Insgesamt stehen für die Agrarf?rderung in Deutschland von 2014 bis 2020 j?hrlich rund 6,2 Milliarden Euro an EU-Mitteln zur Verfügung.

Für die erste S?ule waren in Deutschland im Jahr 2018 gut 5 Milliarden Euro als Direktzahlungen vorgesehen. Die Direktzahlungen sind für das Einkommen von Landwirten und Landwirtinnen von gro?er Bedeutung – im Durchschnitt machen sie etwa 40 Prozent der betrieblichen Einkommen aus.

Für die zweite S?ule stehen in Deutschland rund 1,2 Milliarden Euro zur Verfügung, die mit weiteren nationalen Mitteln von Bund, L?ndern und Kommunen kofinanziert werden müssen. Somit ist die zweite S?ule, die unter anderem Agrarumwelt- und Klimama?nahmen f?rdert, finanziell deutlich geringer ausgestattet als die erste S?ule. Au?erdem birgt die Pflicht zur Kofinanzierung die Gefahr, dass Mitgliedsstaaten nicht alle Mittel für die zweite S?ule aussch?pfen und die Gelder im EU-Haushalt bleiben.

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Was fordert die aktuelle GAP von Landwirtinnen und Landwirten?

Voraussetzung, Direktzahlungen aus der ersten S?ule zu erhalten, ist seit 2005 die ?Cross Compliance“. Dazu müssen Landwirtinnen und Landwirte ihre Fl?chen in einem ?Guten landwirtschaftlichen und ?kologischen Zustand“ (GL?Z) erhalten und die ?Grundanforderungen an die Betriebsführung“ erfüllen. Als ?Grundanforderungen“ gelten in Deutschland die ordnungsrechtlichen Mindeststandards für Umweltschutz, Lebensmittelsicherheit, Tier- und Pflanzengesundheit und Tierschutz.

Mit der letzten GAP-Reform 2013 wurde zus?tzlich das ?Greening“ eingeführt. Betriebe erhalten 30 Prozent der Direktzahlungen nur dann, wenn sie bestimmte Umweltma?nahmen umsetzen. Das ?Greening“ umfasst Vorgaben zum Erhalt von Dauergrünland, zur Fruchtartendiversit?t und der Bereitstellung von ?kologischen Vorrangfl?chen. Die Greening-Auflagen führten kaum zu ?nderungen in der Bewirtschaftung der Fl?chen und haben dementsprechend aus Umweltsicht kaum positive Effekte bewirkt.

Aus Sicht des Umweltbundesamtes kann die Einhaltung des geltenden Ordnungsrechts und der wenig wirksamen Greening-Auflagen keine ausreichende Legitimation der hohen Zahlungsansprüche der Landwirtinnen und Landwirte sein. Vielmehr sollten – über die Einhaltung dieser Mindeststandards hinaus – zus?tzliche gesellschaftliche Leistungen erbracht werden.

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Wie wird die GAP überprüft?

Regionale Beh?rden wie Landwirtschaftsamt, Naturschutzbeh?rde und Veterin?ramt sind zust?ndig zu überprüfen, ob Ma?nahmen ordnungsgem?? umgesetzt werden. Stichprobenartig prüfen sie etwa ein Prozent der Zahlungsempf?ngerinnen und Zahlungsempf?nger vor Ort. Wenn den Beh?rden Unregelm??igkeiten bei Antr?gen auffallen, führen sie zus?tzliche Prüfungen durch. Zum Beispiel, wenn Antr?ge nicht plausibel sind oder Angaben in Antr?gen nicht zu den Satellitenbildern passen, die zur überprüfung herangezogen werden. Weisen die Beh?rden bei den Prüfungen Verst??e nach, werden diese nach Schwere, Ausma? und Dauer bewertet und die Zahlungen entsprechend gekürzt. In den meisten F?llen handelt es sich um Kürzungen von etwa drei Prozent.

Um die Umsetzung der GAP-Ma?nahmen zu verbessern, w?ren mehr überprüfungen und zus?tzliches Personal in den beratenden und kontrollierenden Beh?rden notwendig. Zudem sollten die formalen Vorgaben für die Subventionen überprüft werden. Beispielsweise k?nnen Investitionsma?nahmen in St?llen für mehr Umwelt- und Tierschutz erfolgreich umgesetzt werden – Subventionszahlungen gibt es jedoch nur, sofern der Baubeginn erst nach der Bewilligung erfolgt ist. Diese Entwicklung gilt es umzukehren und vor allem das Engagement und den Erfolg von Ma?nahmen zu bewerten.

 

Wie geht es nach 2020 weiter?

Für 2020 ist die n?chste Reformrunde der Gemeinsamen Agrarpolitik geplant. Sie stellt? die Weichen für eine zukunftsf?hige europ?ische Landbewirtschaftung. Die EU-Kommission hat in ihrer Mitteilung ?The Future of Food and Farming“ im November 2017 einen ersten Rahmen für die GAP nach 2020 vorgelegt und ihn im Juni 2018 mit Legislativvorschl?gen konkretisiert. Im weiteren Verfahren zur Verhandlung der GAP werden Staats- und Regierungschefs sowie das Europ?ische Parlament beteiligt. Da ohne Zustimmung des Europ?ischen Parlaments die GAP-Reform nicht in Kraft tritt, ist davon auszugehen, dass sich die GAP-Reform durch die Neuwahlen des EU-Parlaments im Mai 2019 und die Neubesetzung der EU-Kommission im Herbst 2019 verschiebt.

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Wie sieht die Finanzplanung für die neue GAP aus?

Der erste Vorschlag zum mehrj?hrigen Finanzrahmen für 2021 bis 2027 sieht für die GAP 365 Mrd. Euro vor. Dies macht immer noch ein Drittel des gesamten EU-Haushaltes aus, bedeutet jedoch einen Einschnitt in den Gesamtmitteln von knapp fünf Prozent. Die Kürzungen fallen für die finanziell besser ausgestattete erste S?ule mit gut einem Prozent deutlich geringer aus. Umso h?her sind dadurch die Kürzungen in der zweiten S?ule mit über 15 Prozent. Betroffen sind davon beispielsweise die Agrarumweltma?nahmen, die über die zweite S?ule finanziert werden.

 

Vorschl?ge der EU-Kommission: Was bleibt gleich?

Der Kommissionsvorschlag h?lt an der bisherigen 2-S?ulenstruktur mit fl?chengebundenen Direktzahlungen als Einkommensunterstützung für Landwirtinnen und Landwirte fest. Damit w?re die M?glichkeit vertan, die europ?ische Agrarf?rderung konsequent nach dem Prinzip ??ffentliches Geld für ?ffentliche Umweltleistungen“ auszurichten und verst?rkt Anreize für Agrarumweltma?nahmen zu setzen.

 

Vorschl?ge der EU-Kommission: Was ist neu?

Die Mitgliedsstaaten werden deutlich mehr Spielr?ume für die Gestaltung der nationalen Agrarpolitik haben. Wie sie diese Spielr?ume nutzen, müssen sie in nationalen Strategiepl?nen darlegen und von der EU-Kommission genehmigen lassen (siehe auch ?Wie soll der Erfolg bei der Umsetzung der GAP bewertet werden?“). Die Legislativvorschl?ge lassen damit sowohl eine ambitionierte, als auch eine wenig ambitionierte Agrarumweltpolitik zu. In der Vergangenheit hat sich jedoch gezeigt, dass viele EU-Mitgliedsstaaten nationale Spielr?ume zur St?rkung des Umweltschutzes in der Landwirtschaft nicht genutzt haben. Dies trifft auch auf Deutschland zu.

Die bisher bestehenden Mindeststandards durch ?Cross Compliance“ und ?Greening“ in der ersten S?ule werden zur ?Konditionalit?t“ umstrukturiert. Dabei bleiben die Anforderungen im Grundsatz erhalten, allerdings sind einige Mindeststandards nicht konkret auf EU-Ebene definiert und müssen in den nationalen Strategiepl?nen konkretisiert werden. Damit liegt es in der Hand der Mitgliedsstaaten, wie ambitioniert die Konditionalit?t am Ende ausf?llt. Mitgliedsstaaten müssen zudem in der ersten S?ule ein neues Instrument für Umweltanforderungen einführen, die ?Eco Schemes“ (??ko-Regelung“). Die ?Eco Schemes“ bedeuten einen ersten Schritt weg von pauschalen Direktzahlungen hin zur Entlohnung von Leistungen in der ersten S?ule. Allerdings ist die Teilnahme für Landwirtinnen und Landwirte freiwillig. Dies führt neben anderen Gründen dazu, dass die Wirksamkeit der Eco Schemes unklar ist.

Das ⁠UBA⁠ empfiehlt, ein bestimmtes Budget für Eco Schemes zu veranschlagen, damit Mitgliedsstaaten ihre Eco Schemes attraktiv gestalten und Landwirtinnen und Landwirte ein Interesse haben, diese in Anspruch zu nehmen. Eine Herausforderung ist es zudem, im Rahmen der Eco Schemes praktikable und überprüfbare Ma?nahmen anzubieten, die gleichzeitig einen hohen Umweltnutzen haben.

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Wie soll der Erfolg bei der Umsetzung der GAP bewertet werden?

Um die Umsetzung der EU-Agrarpolitik in den einzelnen Mitgliedsstaaten zu überprüfen, hat die EU-Kommission neun Ziele definiert. Drei Ziele davon betreffen Umwelt- und Naturschutz:

  • Beitrag zur Eind?mmung und Anpassung des Klimawandels,
  • F?rderung einer nachhaltigen Entwicklung und eines effizienten Managements der natürlichen Ressourcen und
  • Natur und Landschaft erhalten.

Die Mitgliedsstaaten müssen einen nationalen Strategieplan erstellen, in dem dargestellt wird, wie diese Ziele erreicht werden sollen. Die EU prüft und genehmigt die Strategiepl?ne. Um den Weg zur Zielerreichung abzubilden, schl?gt die EU-Kommission ein Set von Indikatoren vor. Diese Indikatoren sind jedoch aus Sicht des Umweltbundesamts wenig aussagekr?ftig und geben in vielen F?llen lediglich an, auf wieviel Prozent der landwirtschaftlichen Fl?che z.B. Ma?nahmen zum ⁠Klimaschutz⁠ oder zum Düngemanagement durchgeführt werden. Da die Definition der Ma?nahmen und damit deren Ambitionsniveau den einzelnen Mitgliedsstaaten obliegen, ist ein solcher ⁠Indikator⁠ demnach nicht geeignet, die Entwicklung des tats?chlichen Umweltzustandes abzubilden.

 

Was leistet die GAP nach 2020 für den Klimaschutz?

Die EU-Kommission m?chte mit der GAP 2020 mehr Umwelt- und ⁠Klimaschutz⁠ erreichen und? 40 Prozent der GAP-Ausgaben für den Klimaschutz verwenden. Damit werden die Mittel für den Klimaschutz im Vergleich zur vorherigen GAP-Periode verdoppelt. Für diese 40 Prozent insgesamt werden jedoch pauschal 40 Prozent der Direktzahlungen angerechnet sowie 100 Prozent der Eco-Schemes. In der zweiten S?ule werden die gesamten Agrarumwelt- und Klimaschutzma?nahmen hinzugerechnet, ebenso wie 40 Prozent der Mittel, die in die F?rderung von benachteiligten Gebieten flie?t. Durch diese pauschale Art der Zurechnung unabh?ngig von konkreten Ma?nahmen für den Klimaschutz werden die 40 Prozent erreicht, ohne dass tats?chlich zus?tzliche Klimaschutzma?nahmen durchgeführt werden müssen.

Das ⁠UBA⁠ begrü?t, dass ein hoher Anteil der Agrarsubventionen für den Klimaschutz verwendet werden soll. Jedoch sollte der Nutzen von einzelnen Ma?nahmen für das ⁠Klima⁠ klar belegt sein, damit er nicht nur auf dem Papier besteht.

 

Was bedeutet die GAP nach 2020 für Deutschland?

In der Vergangenheit hat Deutschland den nationalen Handlungsspielraum bei der Umsetzung der GAP nachweislich kaum für Umwelt- und Naturschutz genutzt. Zukünftig nimmt die nationale Verantwortung zu. Daher ist es notwendig, für die nationale Ausgestaltung der GAP klare, ambitionierte und praktikable Regelungen zu finden. Dies betrifft verschiedene Punkte, z.B. eine klare Definition und Kontrolle der Konditionalit?t, die Einführung von freiwilligen und anspruchsvollen Ma?nahmen im Rahmen der ?Eco Schemes“ und Agrarumweltma?nahmen der zweiten S?ule.

Weitere Information finden Sie in der Publikation und?im Policy Paper.

 

Was empfiehlt das UBA für die GAP 2020?

Das ⁠UBA⁠ empfiehlt, die europ?ische Agrarf?rderung konsequent nach dem Prinzip ??ffentliches Geld für ?ffentliche Umweltleistungen“ auszurichten und damit starke Anreize für Agrarumweltma?nahmen zu setzen. Dazu geh?rt, die Direktzahlungen schrittweise abzuschaffen und das Zwei-S?ulen Modell aufzul?sen. Einen Schritt in diese Richtung k?nnen die Eco Schemes darstellen, allerdings müssen sie dafür ambitioniert ausgestaltet und entsprechend finanziell hinterlegt sein. Die Herausforderung besteht darin, das Zusammenspiel der Eco Schemes mit der Konditionalit?t und den Agrarumweltma?nahmen der zweiten S?ule sinnvoll zu gestalten, so dass die GAP positive Umweltwirkungen entfaltet. Wie bei der aktuellen GAP besteht ebenfalls die Notwendigkeit, Vollzug und Kontrolle überzeugend zu gestalten.

 

Wo finde ich weitere Infos zur GAP?

Nachgefragt: Gemeinsame Agrarpolitik der EU

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