?ffentliches Baurecht

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Das Baurecht tr?gt dazu bei, Ressourcen bei Planung, Bau oder ?nderung von Siedlungen zu schonen
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Seit 1976 findet sich der Schutz der Umwelt als zentrales Leitmotiv des ?ffentlichen Baurechts im Baugesetzbuch (BauGB). Klimawandel, wachsende urbane Verkehre und Emissionen oder verst?rkte Innenentwicklung konfrontieren das Baurecht mit neuen Problemen. Die Weiterentwicklung des ?ffentlichen Baurechts unter den Aspekten des Umwelt- und Gesundheitsschutzes steht daher im Fokus der Arbeit des UBA.

Inhaltsverzeichnis

 

Bauleitplanung

Im Zentrum des Bauplanungsrechts stehen die Gemeinden und das ihnen nach Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz (GG) zugesicherte Recht auf Selbstverwaltung. Im Bereich des Bauplanungsrechts k?nnen Gemeinden daher die Nutzung von Fl?chen auf ihrem Gebiet nach Art und Intensit?t autonom festlegen. Dafür stehen ihnen verschiedene Instrumente zur Verfügung. Der Fl?chennutzungsplan stellt die zul?ssigen Nutzungen für das gesamte Gemeindegebiet dar und erm?glicht somit eine ortsteilübergreifende Koordination der Gemeindeentwicklung. Für die kleinteiligeren Baugebiete oder einzelne Bauvorhaben werden Bebauungspl?ne oder Vorhaben- und Erschlie?ungspl?ne aufgestellt, die auf den Vorgaben des Fl?chennutzungsplans aufbauen. Diese Planungst?tigkeit der Gemeinden ist bundeseinheitlich im Baugesetzbuch (BauGB) geregelt. Bei der Festlegung, welche Nutzungsarten in einem bestimmten Gebiet zul?ssig sein sollen, k?nnen die Gemeinden au?erdem auf eine Reihe von vorgegebenen Baugebietstypen zurückgreifen. Einen entsprechenden Katalog enth?lt die Baunutzungsverordnung (BauNVO). Die in ihr enthaltenen Baufl?chen- und Gebietstypen reichen von ausschlie?licher Wohnnutzung über Gebiete mit eher gemischten Nutzungen (z.B. Wohnen, Kultur, nicht st?rendes Gewerbe) bis zu Gebieten, die st?renden Gewerbebetrieben vorbehalten sind.

 

Bauordnung

Dem Bauplanungsrecht zur Seite steht das Bauordnungsrecht. Dieses regelt vor allem, wie Geb?ude und bauliche Anlagen technisch auszuführen sind. Es umfasst z.B. Regelungen zu Abst?nden zwischen Geb?uden, zum Brandschutz oder zu Werkstoffen, die in Bauprodukten verwendet werden dürfen. Darüber hinaus k?nnen die Gemeinden über Gestaltungssatzungen Vorgaben zur optischen Gestaltung von Geb?uden machen, um die Aufrechterhaltung eines ?sthetischen Ortsbildes zu gew?hrleisten. Das Bauordnungsrecht ist im Gegensatz zum Bauplanungsrecht nicht bundeseinheitlich geregelt, sondern wird von jedem Bundesland in eigener Verantwortung festgelegt und dient vorwiegend der Gefahrenabwehr.

 

Klimaschutz und Klimaanpassung

St?dte und Gemeinden sehen sich bereits jetzt mit den Auswirkungen des Klimawandels konfrontiert. Sie k?nnen wirksame Ma?nahmen auch mit Hilfe des St?dtebaurechts umsetzen. Dazu hat der Gesetzgeber mit einer BauGB-Novelle aus dem Jahr 2011 die Steuerungsm?glichkeiten der Gemeinden erheblich erweitert. ⁠Klimaschutz⁠ und die Anpassung an die Folgen des Klimawandels geh?ren nunmehr zu den st?dtebaulichen Leitbildern, die dazu beitragen sollen, ?eine menschenwürdige Umwelt zu sichern, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen sowie den Klimaschutz und die Klimaanpassung, insbesondere auch in der Stadtentwicklung, zu f?rdern“. Das bedeutet, dass die Gemeinden diese Zielvorgaben bei der Aufstellung von Fl?chennutzungs- oder Bebauungspl?nen und im Rahmen von st?dtebaulichen Vertr?gen mit privaten Vorhabentr?gern einzubeziehen und zu berücksichtigen haben.

Darüber hinaus tr?gt das BauGB auch dem Ausbau der erneuerbaren Energien Rechnung. Gemeinden k?nnen in Bebauungspl?nen verbindlich Fl?chen festsetzen, die für Anlagen zur Erzeugung, Verteilung, Nutzung oder Speicherung von Strom oder W?rme aus erneuerbaren Energien oder Kraft-W?rme-Kopplung genutzt werden sollen. Au?erdem k?nnen Anlagen und sonstige Ma?nahmen, die dem ⁠Klimawandel⁠ entgegenwirken sollen oder der ⁠Anpassung an den Klimawandel⁠ dienen, bereits im Fl?chennutzungsplan dargestellt werden. Damit soll den zumeist eher informellen Aussagen zum st?dtebaulichen Klimaschutz sowie zum Ausbau der erneuerbaren Energien zus?tzliches rechtliches Gewicht verliehen und die Gemeinden dazu veranlasst werden, die Steuerungsfunktion des Fl?chennutzungsplans voll auszusch?pfen. Eine verbesserte ?ffentlichkeits- und Beh?rdenbeteiligung bei der Aufstellung der Fl?chennutzungspl?ne soll die Akzeptanz derartiger Ma?nahmen erh?hen.

 

Reduzierung der Fl?chenneuinanspruchnahme

W?hrend unsere Metropolen und Gro?st?dte wachsen, wandern immer mehr Menschen aus den l?ndlichen Gemeinden ab. Diese Entwicklung hat auch zur Folge, dass sich die Nutzungsansprüche der Wohnbev?lkerung in der Stadt und auf dem Land ver?ndern. W?hrend die St?dte gezwungen sind, ihre Innenbereiche weiter zu verdichten und neue Baufl?chen auszuweisen, um dem Siedlungsdruck standzuhalten, vers?umen es vor allem schrumpfende l?ndliche Kommunen, ihre teils verwaisten Ortskerne zu entwickeln. Stattdessen weisen sie oftmals neue Baugebiete für Wohnen und Gewerbe auf unversiegelten Fl?chen an den Siedlungsr?ndern aus, um insbesondere bauwilligen jungen Familien ein vermeintlich attraktives Angebot zur Ansiedelung machen zu k?nnen oder um neue Gewerbetreibende anzulocken. Diese neuen Baugebiete müssen wiederum durch neue Stra?en erschlossen werden, so dass in der Folge auch die Verkehrsfl?chen zunehmen. Insgesamt führt diese umfangreiche Ausweisung neuer Baugebiete auf der "grünen Wiese" zu einem Wachstum der Fl?chenneuinanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke, der in Deutschland mit ca. 58 Hektar pro Tag (gleitender 4-Jahresdurchschnitt 2014 - 2017) nach wie vor zu hoch ist. Diesen sogenannten "Fl?chenverbrauch" will die Bundesregierung gem?? den Zielen der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie bis zum Jahr 2030 auf unter 30 Hektar pro Tag verringern.

 

Vorrang der Innenentwicklung

Erreicht werden soll das durch eine st?rkere Berücksichtigung des Prinzips ?Innen vor Au?en“ in der ⁠Bauleitplanung⁠. Gemeint ist damit die vorrangige Entwicklung von Brachfl?chen, Baulücken oder Leerst?nden innerhalb der Gemeinden statt der Nutzung von unbebauten Fl?chen im ⁠Au?enbereich⁠. Deshalb müssen bei der Aufstellung oder ?nderung von Fl?chennutzungs- und Bebauungspl?nen solche Ma?nahmen vorrangig geprüft und umgesetzt werden. Sollte die Gemeinde sich dennoch entscheiden, bspw. Landwirtschafts- oder Waldfl?chen in Anspruch zu nehmen, muss dies seit 2013 begründet werden, wobei die M?glichkeiten der Innenentwicklung zugrunde gelegt werden sollen. Au?erdem unterliegen fl?chenintensive landwirtschaftliche Anlagen (insbesondere Tierhaltungsanlagen) nunmehr nicht mehr der Privilegierung im Au?enbereich, so dass diese nur noch nach Aufstellung von Bebauungspl?nen errichtet werden k?nnen.

 

Stadt der kurzen Wege

Für die Senkung der Fl?chenneuinanspruchnahme spielen insbesondere Art und Ma? der baulichen Nutzung, also die Menge neu ausgewiesener Fl?chen sowie die zul?ssigen Nutzungen und die bauliche Dichte, eine entscheidende Rolle. Deshalb sollen die kommunalen Planungstr?ger mit Hilfe der ⁠Bauleitplanung⁠ die Errichtung fl?chensparender, kompakter und nutzungsgemischter Quartiere anstreben. Au?erdem soll vorhandener aber ungenutzter Baubestand flexibler umgenutzt werden k?nnen, indem vor allem im unbeplanten Innenbereich gewerblich genutzte Geb?ude in Wohnnutzung umgewandelt werden k?nnen. Auf diese Weise kann die Lebens- und Nutzungsdauer von Geb?uden erh?ht werden, was sich wiederum positiv auf den Fl?chen- und Rohstoffverbrauch auswirkt.

 

Doppelte Innenentwicklung

Bei alledem darf die zunehmende Verdichtung von st?dtischen Gebieten nicht zulasten von Natur und ⁠Biodiversit?t⁠ sowie gesunder Wohnverh?ltnisse gehen. Dies kann nur dann erreicht werden, wenn insbesondere quartiersnahe st?dtische Grünfl?chen erhalten und ausgeweitet werden. Nebeneffekt ist nicht nur die Verbesserung der Lebens- und Aufenthaltsqualit?t in verdichteten urbanen Gebieten, sondern auch die F?rderung der Durchlüftung und Kühlung der Quartiere.

 

Energiewende und Ressourcenschutz

Unser Lebensstandard fordert den Einsatz gro?er Mengen natürlicher Ressourcen, insbesondere beim Geb?udebau. Das Baurecht kann daher dazu beitragen, sparsamer mit nicht erneuerbaren Ressourcen umzugehen und diese so auch für zukünftige Generationen zu sichern. Das Umweltbundesamt setzt sich hier dafür ein, dass auch der Ressourcenschutz als st?dtebauliches Leitbild im BauGB verankert wird.

In Bebauungspl?nen k?nnen beispielsweise Vorgaben zur Anordnung und Planung von Geb?uden gemacht werden, sodass notwendige Erschlie?ungsstra?en und -wege m?glichst kurz sind. Darüber hinaus k?nnten Gemeinden festsetzen, dass beim Geb?udebau bestimmte Anteile an Sekund?r- und Recyclingbaustoffen zu verwenden sind. Gleiches sollte auch bei der Vereinbarung von st?dtebaulichen Vertr?gen mit privaten Vorhabentr?gern berücksichtigt werden. Dies h?tte erhebliche Auswirkungen auf den gesamten Rohstoffkreislauf, von der Rohstoffgewinnung bis zum Abfallrecycling.

Im Rahmen der Energiewende hat der Gesetzgeber erste Anpassungen im Baurecht vorgenommen. Die Gemeinden k?nnen in ihrer Planung nunmehr erh?hte Anforderungen an die Energieeffizienz und den Einsatz erneuerbarer Energien in neuen Geb?uden vorsehen. Au?erdem hat der Gesetzgeber das Instrument der st?dtebaulichen Sanierung gest?rkt. Dabei handelt es sich um ein Ma?nahmenbündel zur Behebung eines st?dtebaulichen Missstandes, welches durch eine gemeindliche Planung ausgel?st wird. Als Anlass der Ausweisung eines solchen Sanierungsgebietes k?nnen nunmehr auch ein überh?hter Energieverbrauch oder mangelhafte ⁠Anpassung an den Klimawandel⁠ im Gebiet dienen.

Zudem hat der Gesetzgeber auch die Regelungen über die Nutzung erneuerbarer Energien zur Versorgung der Wohngebiete verbessert. Die Nutzung von Solarenergie auf D?chern und Au?enw?nden als Nebenanlagen ist nun einfacher m?glich. Dies gilt auch für Anlagen, die Kraft-W?rme-Kopplung nutzen.

 

BauGB-Novelle 2017

Bebauungspl?ne im beschleunigten Verfahren (v.a. Paragraf 13b BauGB)

Ein Ziel der Novellierung des BauGB war es im Jahr 2017, die Reduzierung der Fl?chenneuinanspruchnahme weiter zu st?rken. Dass der Gesetzgeber es, befristet bis 2019, erm?glicht hat, Bebauungspl?ne für Wohnnutzungen mit einer bebauten Grundfl?che von unter 10.000 Quadratmetern in Ortsrandlagen im beschleunigten Verfahren aufzustellen, steht dazu in Widerspruch (vgl. Paragraf 13b BauGB). Dieses Verfahren erm?glicht es den Gemeinden, auf die frühzeitige Einbeziehung der Bürgerinnen und Bürger in den Planungsprozess und auf die Durchführung einer Umweltprüfung zu verzichten. Zudem wird gesetzlich fingiert, dass die grunds?tzlich nach dem BauGB erforderlichen Ausgleichs- und Kompensationsma?nahmen für den Eingriff in Natur und Landschaft als erfolgt gelten. Die ⁠Eingriffsregelung⁠ wird also schlicht nicht angewandt.

Au?erdem wird die Befristung die Gemeinden dazu veranlassen, Bebauungspl?ne auf Vorrat auszuweisen, was unmittelbar eine vermehrte Fl?chenneuinanspruchnahme zur Folge h?tte. Erste Evaluierungsvorhaben, auch des Umweltbundesamtes, best?tigen diese Befürchtung. Insbesondere kleinere l?ndliche Gemeinden nutzen dieses Instrument am h?ufigsten und weisen vermehrt Baufl?chen für freistehende Ein- und Zweifamilienh?user auf schützenswerten Freifl?chen im ⁠Au?enbereich⁠ aus. Die eigentlichen Adressaten dieser Regelung, St?dte mit hohem Bedarf an Wohnungsausbau, nutzen das Instrument hingegen kaum. Das Umweltbundesamt empfiehlt daher dringend, Paragraf 13b BauGB baldm?glichst auslaufen zu lassen und keinesfalls zu entfristen.

 

"Urbane Gebiete (MU)" (Paragraf 6a BauNVO)

Aufgrund des zunehmenden Wohnraumdrucks auf die attraktiven Innenstadtlagen soll auch das Bauen zu Wohnzwecken dort erleichtert werden. Dazu wurde die neue Baugebietskategorie ?Urbane Gebiete (MU)“ eingeführt. In Urbanen Gebieten sind eine h?here Baudichte und -h?he sowie ein verst?rktes Mischen von Wohnen und nicht wesentlich st?render gewerblicher Nutzung m?glich. Dies soll innerhalb von Gemeinden das st?dtebauliche Leitbild der ?Stadt der kurzen Wege“ f?rdern und damit innerst?dtische Verkehre mit Kraftfahrzeugen reduzieren helfen. Die h?here Verdichtung sollte allerdings nicht mit niedrigeren Schutzstandards, wie ge?nderten L?rmgrenzwerten, erkauft werden, sondern mittels intelligenter planerischer und baulicher Ma?nahmen bei Beibehaltung eines hohen Schutzniveaus für Anwohner und Anwohnerinnen angestrebt werden. Die mit der Einführung des Urbanen Gebiets angehobenen L?rmgrenzwerte für Anlagen nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz von 60 auf 63 dB(A) tagsüber sind daher aus Sicht eines vorsorgenden Gesundheitsschutzes kritisch zu sehen.

 

Wohnumnutzung

Bei der Umwandlung bestehender Geb?udenutzungen in Wohnnutzung kann im Einzelfall vom bauplanerischen Grundsatz abgewichen werden, dass sich Nutzungen in die? Eigenart der Umgebung einfügen müssen, ohne dass die Vornutzung eine Rolle spielt. Umnutzungen waren unter diesen Voraussetzungen bisher nur zugelassen, wenn die Vornutzung ein Gewerbe- oder Handwerksbetrieb war. Diese ?nderung soll insbesondere dem steigenden Wohnraumdruck entgegenwirken und die Anzahl der Neuausweisung von Baufl?chen senken.

 

Forschung des UBA

Im Rahmen einer Forschungsarbeit evaluiert das Umweltbundesamt derzeit die praktische Anwendung und Wirkung der sog. BauGB-⁠Klima⁠- und Innentwicklungsnovellen von 2011/2013. Anhand von Fallstudien und Interviews mit St?dteplanerinnen und St?dteplanern soll ermittelt werden, inwieweit die Gemeinden von den neu er?ffneten planungsrechtlichen Regelungen zum ⁠Klimaschutz⁠ und zur Klimaanpassung sowie zur Innenentwicklung Gebrauch machen. Erg?nzt wird diese Forschungsarbeit durch eine zus?tzliche, in jüngster Zeit durchgeführte Stichprobenuntersuchung zur planungspraktischen Anwendung des befristet eingeführten Paragraf 13b BauGB. Mit einer Ver?ffentlichung der Ergebnisse ist voraussichtlich Anfang 2020 zu rechnen.

Zudem hat das? Umweltbundesamt gemeinsam mit seinen Forschungsnehmern ein ganzes Bündel an Ma?nahmen zur Reduzierung des Fl?chenverbrauchs entwickelt. Vorschl?ge im Bereich des ?ffentlichen Baurechts sind beispielsweise, einen Fl?chenzertifikatehandel oder eine regelm??ige überprüfungspflicht für Fl?chennutzungspl?ne einzuführen.

Wir haben zudem Praxisleitf?den (Klimaanpassung in der r?umlichen Planung und Klimaschutz in der r?umlichen Planung) für Kommunen erarbeiten lassen, die fachliche Unterstützung für eine umwelt-, klimaschonende und klimaangepasste st?dtebauliche Planung bereitstellen.