Raumplanungsrecht

Industrieanlage am Flusszum Vergr??ern anklicken
Der Bau von immer neuen Industrieanlagen zerst?rt letztendlich die Landschaft
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Viele Vorhaben und Projekte, die den Boden nutzen, k?nnen negative Umweltauswirkungen haben. Vor allem die Versiegelung oder gar Zerst?rung natürlich gewachsener B?den, beispielsweise durch den Bau von Geb?uden oder Industrieanlagen sind zu nennen. Auch die Zerschneidung der Landschaften, beispielsweise durch Stra?en und Schienentrassen, ist ein Problem.

Inhaltsverzeichnis

 

Raumplanungsrecht

Der Boden ist eine natürliche Ressource, auf der und von der wir alle leben. Er erfüllt eine Vielzahl ?kologischer, wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Funktionen. Vor allem der humushaltige Oberboden mit seiner natürlichen Bodenfruchtbarkeit ist von besonderer Bedeutung, unter anderem als Lebensraum für Tiere, Pflanzen und Mikroorganismen und für die landwirtschaftliche Produktion. B?den sind in überschaubaren Zeitr?umen nicht erneuerbar. Die Inanspruchnahme des Bodens für Siedlungs, Verkehrs- und andere Zwecke und die damit einhergehende teilweise Bodenversiegelung führen zum Verlust ?kologisch wichtiger Funktionen des Bodens: Er geht als Lebensraum verloren, kann Regenwasser nicht mehr aufnehmen und steht auch für die landwirtschaftliche Produktion nicht mehr zur Verfügung.

Die Zerschneidung und Zersiedelung der Landschaften trennt gewachsene Lebensr?ume von Tieren und Pflanzen. Linienhafte Vorhaben, vor allem Siedlungsb?nder, Leitungstrassen, Stra?en und sonstige Verkehrswege, k?nnen für Tiere und Pflanzen unüberwindbare Barrieren sein, die etwa den genetischen Austausch zwischen Populationen vollst?ndig unterbinden k?nnen. Doch auch für den Menschen hat die Zerschneidung der Landschaften negative Wirkung: Wer ungest?rten Landschaftsgenuss und Ruhe sucht, findet kaum noch zusammenh?ngende unberührte Gegenden. Zudem verursachen neue Stra?en und Siedlungen im ⁠Au?enbereich⁠ auch vermehrten Verkehr. Die Bundesregierung setzte sich in der Nachhaltigkeitsstrategie im Jahre 2002 das Ziel, den Fl?chenverbrauch für Siedlungs- und Verkehrsprojekte bis 2020 auf 30 Hektar pro Tag zu begrenzen. Nach Mitteilung des Statistischen Bundesamtes betrug der Fl?chenverbrauch im Durchschnitt der Jahre 2010 bis 2013 73 Hektar pro Tag (entspricht etwa 104 Fu?ballfeldern). Es bedarf also immer noch gro?er Anstrengungen, das 30-Hektar-Ziel der Bundesregierung zu erreichen. Infrage kommen sowohl ?konomische und planerische Instrumente. Aber auch die Information der ?ffentlichkeit und die Bürgerbeteiligung im Vorfeld und im Rahmen von Planungsprozessen sowie im Rahmen von Umweltprüfungen sind wichtig. Das ⁠UBA⁠ unterbreitet Vorschl?ge, um die rechtlichen Grundlagen dieser Instrumente zu schaffen oder weiterzuentwickeln.

Ein weiteres wichtiges Bet?tigungsfeld für die Raumplanung wird künftig auch der Untergrund sein. Kommerzielle Nutzungsansprüche an den begrenzten unterirdischen Raum werden nicht nur im Bereich der Rohstoffgewinnung zunehmen, sondern für die erfolgreiche Umsetzung der Energiewende werden auch weitere untert?gige Speicherstandorte ben?tigt. Deshalb ist zu erwarten, dass Nutzungskonflikte h?ufiger r?umlich konzentriert auftreten (bspw. Trinkwassergewinnung, Rohstoffgewinnung, Speicherung, ⁠CCS⁠, Erdw?rme, Deponien) und sich Konflikte mit Schutzgütern und Gemeinwohlinteressen im Untergrund und an der Oberfl?che (z. B. Siedlungs-, Verkehrs-, Natur- und Landschaftsschutzfl?chen, Meeresumwelt, Grundwasserreservoire und Bodenorganismen) verst?rken werden. Ziel der Untergrundplanung muss daher die nachhaltige Ordnung und Entwicklung des Untergrundes sein, d. h. gegenl?ufige Einzelinteressen und übergeordnete Belange wie bspw. der Umweltschutz sollen m?glichst gerecht ausgeglichen werden und auch künftige Nutzungsm?glichkeiten angemessen r?umlich gesichert werden. Zur Ermittlung der geologischen und planungsrechtlichen Voraussetzungen sowie zur Verbesserung der Informationsgrundlagen über den Untergrund hat das UBA ein Forschungsvorhaben initialisiert, dessen Ergebnisse bereits ver?ffentlicht wurden (FKZ: 3711 16 103). Derzeit werden Anwendungsm?glichkeiten und Beispiele der unterirdischen Raumplanung in der Praxis in einem Folgevorhaben untersucht (Unterirdische Raumplanung – Fallstudien, FKZ: 3714 93 1080).

Die genannten und andere ?kologische Belange im Entscheidungsprozess zu verarbeiten, ist Aufgabe der r?umlichen Planung. Sie muss diese auch gegenüber weiteren – beispielsweise ?konomischen, sozialen oder auch privaten – Belangen abw?gen. Geregelt ist das r?umliche Planungsrecht auf Bundesebene vor allem im Raumordnungsgesetz (ROG) für die Bundes-, Landes- und Regionalplanung sowie im Baugesetzbuch (BauGB) für die kommunale ⁠Bauleitplanung⁠. Daneben existieren weitere Gesetze mit speziellen Fachplanungen, die auch r?umlichen Bezug haben: zum Beispiel Planungen des Umweltschutzes, wie die im Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) geregelte Landschaftsplanung oder die Instrumente der Hochwasserschutzplanung im Wasserhaushaltsgesetz (WHG) und die zahlreichen umweltrelevanten Fachplanungen anderer Sektoren wie Energie, Bergbau und Verkehr. Auch die L?nder haben für ihre Bereiche eigene (Landes-)Planungsgesetze geschaffen.

Durch den wachsenden Zusammenschluss Europas sowie durch den Ausbau der erneuerbaren Energien steigt der Bedarf an Transportkapazit?ten für Personen, Güter, Informationen und nicht zuletzt Energie und Rohstoffen. Dies führt zu einem fl?chenrelevanten Ausbau von Verkehrs- und Leitungsinfrastrukturen, der zur steigenden Fl?chenkonkurrenz zur Land- und Forstwirtschaft (u.a. Bioenergieproduktion) und anderen Nutzungen und Ansprüchen an begrenzte Fl?chen an Land, auf See und im Untergrund beitr?gt. Das UBA untersucht die Potenziale des Planungsrechts zum Schutz der Umwelt und die M?glichkeiten, es umweltschutzorientiert zu verbessern. Aktuelle Schwerpunkte sind dabei die Raumordnung in der Ausschlie?lichen Wirtschaftszone oder der Umweltschutz in Planungskaskaden bei Gro?projekten. Zum letztgenannten Thema veranstaltete das Umweltbundesamt unter dem Titel ?Anspruchsvoller Umweltschutz in der Fach- und Raumplanung – Planungskaskaden bei Gro?vorhaben“ am 4. November 2011 in Berlin einen Workshop. Zur Unterstützung des in der Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung verankerten Ziels zur Verringerung der Fl?cheninanspruchnahme (30-Hektar-Ziel bis 2020) wird derzeit der Handel mit Fl?chenzertifikaten im Rahmen eines Planspiels unter Beteiligung von über 80 Gemeinden in Deutschland erprobt.

 

ROG-Novelle 2009

Die ROG-Novelle 2009 harmonisiert das ROG mit den europarechtlichen Vorgaben und dem Recht der ⁠Bauleitplanung⁠. Durch die Umw?lzungen der F?deralismusreform erhielten die L?nder Abweichungsm?glichkeiten nach Artikel 72 Absatz 3 Grundgesetz (GG). Grund hierfür war insbesondere, dass die Rahmengesetzgebung des Bundes abgeschafft und die ⁠Raumordnung⁠ in die konkurrierende Gesetzgebungszust?ndigkeit des Bundes gem?? Artikel 74 Absatz 1 Nr. 31 GG überführt wurde.
Aspekte der raumordnerischen Zusammenarbeit und der Vorsorge für einzelne Nutzungen und Funktionen des Raums erg?nzen die allgemeinen Vorschriften im 1. Abschnitt des ROG. Es soll so? dem demografischen Wandel (Rückgang der Bev?lkerung, Rückbau von Infrastruktur, Entsiegelung von Fl?chen, aber auch durch Wanderungsbewegungen innerhalb Deutschlands) Rechnung tragen. Dennoch h?lt der Gesetzgeber mit der Neufassung des ROG weiterhin an der Gew?hrleistung der gleichwertigen Lebensverh?ltnisse in den Teilr?umen fest und bindet sie in den zentralen Leitgedanken der nachhaltigen Raumentwicklung ein.

Der Gesetzgeber hat Grunds?tze der Raumordnung und über?rtlichen Planung gerade in Bezug auf eine nachhaltigere Nutzung von Fl?chen konkretisiert oder erweitert. So betont Paragraf 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 3 ROG besonders die Minderung der Neuinanspruchnahme von Fl?che für Siedlung und Verkehr. Darüber hinaus wurden auch Ma?nahmen zum ⁠Klimaschutz⁠ und zur Klimaanpassung unter Berücksichtigung von Fl?chen für den Ausbau erneuerbarer Energien als raumbedeutsame Grunds?tze formuliert. Neu aufgenommene Ausnahmen und Zielabweichungen lassen eine flexiblere Gestaltung der Raumordnungspl?ne zu. Dies erm?glicht es, Ziele der Raumordnung mit ihren starren Bindungswirkungen an zukünftige Entwicklungen (zum Beispiel demografischer Wandel) anzupassen.
Die Novellierung des ROG übernimmt weitgehend die bew?hrten – von Bund und L?ndern getragenen – bislang rahmenrechtlichen Vorgaben für die Raumordnung in den Bundesl?ndern. Diese wurden neu strukturiert und belassen dem Landesgesetzgeber den erforderlichen Spielraum für erg?nzende Regelungen. Die Vorschriften über die Umweltprüfung sind jetzt mit den Regelungen im Gesetz über die ⁠Umweltvertr?glichkeitsprüfung⁠ und Baugesetzbuch harmonisiert. Auch das Verfahren zur Beteiligung der ?ffentlichkeit bei der Aufstellung der Raumordnungspl?ne wurde neu geregelt. Jedoch bleiben detaillierte Verfahrens- und Organisationsausgestaltungen den Landesgesetzgebern vorbehalten. Darüber hinaus hat der Gesetzgeber erweiterte Regelungen zur Planerhaltung, zur Untersagung raumbedeutsamer Planungen und Ma?nahmen sowie zur raumordnerischen Zusammenarbeit geschaffen. Besonders letzterer wird nun gegenüber der Fachplanung ein st?rkeres Gewicht einger?umt.

 

Neue Rechtsinstrumente zur Begrenzung des Fl?chenverbrauchs

Prof. Dr. Edmund Brandt, Professor für ?ffentliches Recht, insbesondere Energie- und Umweltrecht an der Universit?t Lüneburg, und Dr. Joachim Sanden führten im Auftrag des Umweltbundesamtes ein Forschungsprojekt durch, das ausgew?hlte neue Instrumente zur Begrenzung des Fl?chenverbrauchs auf ihre rechtliche Zul?ssigkeit hin überprüfte. Vor allem betrachtet die Studie eine Begründungs- oder Rechtfertigungspflicht der L?nder bei der Inanspruchnahme der Freiraumfl?chen. Auch eine quantitative Vorgabe zur zul?ssigen Inanspruchnahme der Freiraumfl?chen (Fl?chenkontigentierung) sowie der Handel mit Fl?chenkontingenten (Lizenzhandelsmodell) wurden untersucht. Im Mittelpunkt stand dabei die verfassungsrechtliche Zul?ssigkeit des jeweils betrachteten Modells im Hinblick auf die Gesetzgebungskompetenz des Bundes sowie – bei gegebener Kompetenz des Bundes – im Hinblick auf Restriktionen bei dem jeweiligen Modell aus der Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden gem?? Artikel 28 Absatz 2 Grundgesetz (GG).
Die Autoren gelangen zu dem Ergebnis, dass der Bundesgesetzgeber die untersuchten Ma?nahmen zur Reduzierung des Fl?chenverbrauchs vorgeben kann und diese auch mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Artikel 28 Absatz 2 GG) vereinbar sind.
Studie ?Verfassungsrechtliche Zul?ssigkeit neuer übergreifender Rechtsinstrumente zur Begrenzung des Fl?chenverbrauchs” kann in der?Bibliothek des UBA?ausgeliehen werden.

 

Reduzierung der Fl?cheninanspruchnahme durch raumbezogenes Planungsrecht

Aufbauend auf den Ergebnissen von Brandt und Sanden lie? das ⁠UBA⁠ in einem Forschungsprojekt untersuchen, mit welchen ?nderungen das r?umliche Gesamt- und Fachplanungsrecht so fortentwickelt werden, dass es den Fl?chenverbrauchs besser berücksichtigt. Eine solche Anpassung des Planungsrechts soll Deutschland dem? ?30-Hektar-Ziel” n?herbringen. Die Gutachter – unter der Leitung von Prof. Dr. Wolfgang K?ck vom Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung in Leipzig – weisen im Bericht auf eine Fülle von M?glichkeiten hin, wie vor allem das Baugesetzbuch und das Raumordnungsgesetz ge?ndert werden sollte. So schlagen sie beispielsweise vor, im Bereich der Umweltprüfung und der ⁠Eingriffsregelung⁠ eine bodenbezogene Bewertungsmethodik vorzusehen. Au?erdem soll die sogenannte Bodenschutzklausel zu einem der Abw?gung vorgeschalteten Planungsleitsatz fortentwickelt und eine Mindestfl?che vorgesehen werden, die von Bebauung freizuhalten ist. Auch die Genehmigungspflicht für Bebauungspl?ne soll der Gesetzgeber für den Fall wieder vorsehen, dass der Planer Au?enbereichsfl?chen überplanen m?chte.

 

Reduzierung der Fl?cheninanspruchnahme

Der Studie ?Reduzierung der Fl?cheninanspruchnahme durch Siedlung und Verkehr – Materialienband” enth?lt Empfehlungen des ⁠UBA⁠ zum Fl?chenverbauch. Dabei finden auch juristische Betrachtungen des Themas breiten Raum.

Der Bericht analysiert die vorgefundene Ausgangssituation: Wie aussagef?hig sind die Daten aus der Fl?chenstatistik als ⁠Indikator⁠ für die weitere Zersiedelung und Versiegelung oder sonstige Denaturierung der Fl?chen und B?den? Was sind die treibenden Kr?fte der Inanspruchnahme der Fl?che? Hierauf aufbauend schl?gt der dritte Teil des Berichts Handlungsziele und Indikatoren vor.

 

Umweltschutz im Planungsrecht

Dr. Gerold Janssen und Dr. Juliane Albrecht befassen sich in einer Studie mit der Frage, inwieweit das raumbezogene Gesamt- und Fachplanungsrecht die Ma?nahmen und Instrumente, die zum Schutz des Klimas und der biologischen Vielfalt geschaffen wurden, in ihrer Wirkungsweise unterstützt oder auch hemmt. Aus planungsrechtlicher Sicht geht es somit darum, das Beziehungsgeflecht von Planung und Recht für die beiden Schutzgüter ?Klima“ und ?Biodiversit?t“ abzubilden.

Hinsichtlich des Klimaschutzes stellen die Autoren fest, dass das Planungsrecht dem ⁠Klimaschutz⁠ mittelbar über die Frage der Standortwahl zum Beispiel einer Anlage und unmittelbar im Bereich der erneuerbaren Energien dienen kann. Sie stellen den Umfang an m?glichen Klimaschutzma?nahmen und Instrumenten fest und unterbereiten Verbesserungsvorschl?ge. Sie raten zum Beispiel zur Einführung von Klimaschutzklauseln im Raumordnungsgesetz und in Paragraf 1a des Baugesetzbuchs und unterbreiten Vorschl?ge zur Verbesserung des Planungsrechts im Hinblick auf die Gewinnung erneuerbarer Energien. Entsprechend geht die Studie bei der ?biologischen Vielfalt“ vor.
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