?konomische Fragen

Wasser ist ein lebensnotwendiges Gut. Als elementare Lebensgrundlage wird es aufgrund seiner Eigenschaften als ?ffentliches Gut gesehen. Das hei?t, Wasser ist zun?chst offen für alle Nutzungsarten und niemand soll durch Eigentumsverh?ltnisse oder Preisgestaltung vom Zugang zum Medium Wasser ausgeschlossen werden.

Inhaltsverzeichnis

Die nachhaltige Bewirtschaftung von Wasser und die Schaffung eines Zugangs zu Wasser für jede Bürgerin und jeden Bürger ist daher als Bestandteil der Daseinsvorsorge eine wesentliche Aufgabe des Staates.
?
Der Staat nimmt diese Aufgabe durch ordnungsrechtliche Vorgaben und ?konomische Instrumente wahr und setzt Gew?sserschutzma?nahmen um.??

?konomische Instrumente wie die Abwasserabgabe und Wasserentnahmeentgelte sollen Anreize zum sorgsamen Umgang mit Wasser setzen. Sie spielen daher bei der Lenkung von Wassernutzungen und bei der Finanzierung von Gew?sserschutzma?nahmen eine wichtige Rolle. Weitere ?konomische Fragen betreffen Markt- und Preisstrukturen der Wasserwirtschaft.

Von gro?er Bedeutung sind ?konomische Aspekte auch bei der Auswahl von Gew?sserschutzma?nahmen. Zur Erreichung der angestrebten Umweltziele ist die kosteneffizienteste Kombination unter den m?glichen Ma?nahmen und Instrumenten auszuw?hlen. Dies spielt insbesondere bei der Umsetzung europ?ischen Rechts eine gro?e Rolle. Das Wasserrecht ist seit der Mitte der 70er Jahre europ?isch gepr?gt. Zahlreiche EU-Richtlinien legen Ziele und Verfahren für die Gew?sserbewirtschaftung fest. Diese müssen von den Mitgliedsstaaten in nationales Recht umgesetzt werden. Für die nationale Wasserbewirtschaftung von besonderer Bedeutung sind die ⁠Wasserrahmenrichtlinie⁠ (WRRL), die Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie (MSRL), die ⁠Hochwasserrisikomanagement⁠-Richtlinie (HWRMRL), die Trinkwasserrichtlinie und die die Kommunalabwasserrichtlinie.

 

?konomische Aspekte in der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL)

Die WRRL hat z.B. aufgrund ihres ganzheitlichen Ansatzes Auswirkungen auf fast alle nationalen Regelungen zum Gew?sserschutz. Ihre Vorgaben finden sich national nicht nur im Wasserhaushaltsgesetz und im Abwasserabgabengesetz, sondern auch in zahlreichen Verordnungen wieder. In der WRRL finden sich auch zahlreiche ?konomische Anforderungen.

?Wasser ist keine übliche Handelsware, sondern ein ererbtes Gut, das geschützt, verteidigt und entsprechend behandelt werden muss.“ (Erster Erw?gungsgrund der europ?ischen WRRL)

Die im Dezember 2000 verabschiedete WRRL verfolgt einen integrativen ganzheitlichen Ansatz. Sie verbindet ?kologische Wertvorstellungen mit ?konomischen Grunds?tzen und ist die erste EU-weit verbindliche Regelung, die ausdrücklich ?konomische Instrumente zur Umsetzung umweltpolitischer Zielsetzungen etabliert. Die Integration ?konomischer Elemente in die Richtlinie ist kein Selbstzweck, sondern Ausdruck der Erkenntnis, dass die Berücksichtigung wirtschaftlicher Rahmenbedingungen für die Erreichung der anspruchsvollen Ziele der WRRL unerl?sslich ist und dass die Zielerreichung die Auswahl der wirtschaftlichen günstigsten Instrumente und Ma?nahmen erfordert.

Die ?konomischen Elemente lassen sich dabei in drei Gruppen untergliedern, die untereinander und mit anderen Elementen der Richtlinie verknüpft sind:

  1. Wirtschaftliche Analyse der Wassernutzungen nach Artikel 5 und Anhang 3.
  2. Rechtfertigung von Ausnahmen nach Artikel 4.
  3. Erzielung von kostendeckenden Wasserpreisen (einschlie?lich Umwelt- und Ressourcenkosten) nach Artikel 9 und Anhang 3.

Diese drei Punkte müssen nicht gleichzeitig, sondern zu unterschiedlichen Zeitpunkten erreicht werden:

Ein Teil der wirtschaftlichen Analyse umfasst die Erarbeitung einer Methodik, nach der die kosteneffizientesten Ma?nahmen gegen Gew?sserbelastungen abgeleitet werden k?nnen. Eine derartige Methodik hat das Umweltbundesamt im Rahmen eines Forschungsvorhabens erarbeiten lassen. Die Ergebnisse sind in dem UBA-Text 02/04 ver?ffentlicht.

Die wirtschaftliche Analyse stellt eine ?konomische Bestandsaufnahme der Wassernutzungen dar und muss für jede Flussgebietseinheit geleistet werden. Links zu den Bewirtschaftungspl?nen sind auf Seite 145 der Broschüre ?Die Wasserrahmenrichtlinie Deutschlands Gew?sser 2015“ zu finden. Die wirtschaftliche Analyse befindet sich jeweils im Kapitel 6 der Bewirtschaftungspl?ne. Neben der Beschreibung gesamtwirtschaftlicher Kennzahlen wird die wirtschaftliche Bedeutung von Wasserdienstleistungen (Wasserversorgung und Abwasserentsorgung) sowie von Wasserentnahmen, weiteren Arten der Wassernutzung dargestellt. Die in Art. 5 WRRL geforderte wirtschaftliche Analyse stellt so das ?konomische Pendant zur naturwissenschaftlichen Charakterisierung der Flussgebiete dar und unterstreicht den ganzheitlichen Charakter der WRRL.

Trotz kostenintensiver Anstrengungen der vergangenen Jahrzehnte konnte bis heute in vielen Wasserk?rpern noch nicht der von der WRRL geforderte gute Zustand erzielt werden. Mit der Festlegung der Umweltziele werden in Artikel 4 WRRL Bedingungen für Ausnahmen definiert, unter welchen eine Verfehlung des guten Zustands oder bei erheblich ver?nderten Wasserk?rpern eine Verfehlung des guten Potenzials zul?ssig ist. Grunds?tzlich k?nnen mit aus den dort genannten spezifischen Gründen eine Fristverl?ngerung oder aber weniger strenge Umweltziele begründet werden. Dazu z?hlt neben natürlichen Gegebenheiten und technischer Undurchführbarkeit auch die Tatsache, dass Gew?sserschutzma?nahmen unverh?ltnism??ig teuer sind. In Deutschland wurden bislang vor allem Fristverl?ngerungen in Anspruch genommen, um am hohen Schutzniveau der WRRl so weit wie m?glich festzuhalten. Dies ist nach derzeitigem Stand jedoch nur bis 2027 zul?ssig. Zukünftig k?nnen daher ?konomische Aspekte bei der Zielabsenkung eine gr??ere Bedeutung als bisher bekommen. Eine Zielabsenkung ist m?glich, wenn menschliche T?tigkeiten so beschaffen sind, dass das Erreichen der angestrebten Umweltziele nicht m?glich oder unverh?ltnism??ig teuer w?re. Dabei muss auch geprüft werden, ob es nicht Alternativen der menschlichen T?tigkeit gibt, die eine wesentlich bessere und nicht mit unverh?ltnism??ig hohen Kosten verbundene Umweltoption darstellen. Auch die Rechtfertigung von Ausnahmen wird in den Bewirtschaftungspl?nen der Flussgebietseinheiten vorgenommen. Sie muss für jeden ⁠Wasserk?rper⁠ separat erfolgen.

Die Mitgliedstaaten sollen laut WRRL kostendeckende Wasserpreise erheben. Das bedeutet erstens, dass die Einnahmen einer Abrechnungsperiode die Kosten für Errichtung, Erhaltung und Betrieb der Wasserver- und Abwasserentsorgungseinrichtungen decken müssen. Gleichzeitig besteht aber auch ein grunds?tzliches Kostenüberschreitungsverbot. Zweitens sieht die Wasserrahmenrichtlinie vor, dass auch Umwelt- und Ressourcenkosten in die Preise eingerechnet werden. An den Kosten, die dem Wasserdienstleister entstehen, sollen laut ⁠Verursacherprinzip⁠ die Hauptnutzergruppen Industrie, Landwirtschaft und Haushalte angemessen beteiligt werden. Darüber hinaus soll die Gebührenpolitik so gestaltet sein, dass Anreize für eine sparsame und nachhaltige Nutzung der Wasserressourcen geschaffen werden. Weitere Informationen zur Verankerung dieser Anforderungen in Deutschland befinden sich im Kapitel Marktstrukturen und Preisgestaltung.

EuGH-Urteil zu Wasserdienstleistungen

Der Europ?ische Gerichtshof (EuGH) hat am 11. September 2014 die Klage der Europ?ischen Kommission gegen Deutschland in der Rechtssache 525/12 als unbegründet abgewiesen. Damit endet ein acht Jahre andauernder Rechtsstreit über die Auslegung und Anwendung des Begriffs "Wasserdienstleistungen" in Art. 2 und 9 der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL), von dem auch die Verpflichtung zur Kostendeckung abhing. Deutschland – unterstützt von diversen anderen Mitgliedstaaten - versteht unter ?Wasserdienstleistungen“ die Wasserversorgung und die Abwasserentsorgung, die Kommission hingegen auch die Wasserkraftnutzung, die Schifffahrt und den Hochwasserschutz mit der Folge, dass für diese T?tigkeiten dann auch Entgelte zu erheben w?ren. Der EuGH hat nun klargestellt, dass das Fehlen einer Bepreisung nicht zwangsl?ufig zu einer Verfehlung der Ziele der WRRL führt. Vielmehr h?tten die Mitgliedstaaten die M?glichkeit, einen wirksamen Gew?sserschutz auch mit anderen Mitteln (Planung und Durchführung von regionalen Ma?nahmen) sicher zu stellen. Das Urteil unterstreicht den Rahmencharakter der WRRL und erm?glicht passgenaue L?sungen für wasserwirtschaftliche Probleme. Lesenswert ist dazu auch der Schlussantrag des Generalanwalts beim EuGH, der noch klarer ausfiel als das EuGH-Urteil.

Guidance Documents zur WRRL

Grundlegende koordinierende Aktivit?ten auf europ?ischer und nationaler Ebene begleiten den Umsetzungsprozess der WRRL. Im Rahmen der gemeinsamen europ?ischen Implementierungsstrategie (Common Implementation Strategy -? CIS) erstellte die Arbeitsgruppe WATECO (Water Framework Directive Economics) eine Leitlinie ("guidance document"), die die ?konomischen Anforderungen der Richtlinie konkretisierte. Die Guidance Documents k?nnen Sie im englischen Volltext herunterladen (Nr. 1 Economics and the Environment - The Implementation Challenge of the Water Framework Directive und Nr. 20 Exemptions to the Environmental Objectives).

 

?konomische Aspekte der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie (MSRL)

Auch die 2008 in Kraft getretene MSRL verfolgt einen integrativen ganzheitlichen Ansatz. Explizit wird eine wirtschaftliche und gesellschaftliche Analyse der Nutzung der betreffenden Gew?sser - sowie eine Analyse der Kosten einer Verschlechterung der Meeresumwelt eingefordert.

Für die sozialwirtschaftliche Analyse sind prinzipiell zwei Ans?tze m?glich:

  1. Der Ecosystem Services Approach
  2. Der Marine Water Accounts Approach

Unter dem Ecosystem Services Approach werden ⁠?kosystemleistungen⁠ der Meere identifiziert. Beispiele für Kategorien von ?kosystemleistungen sind marine Fischbest?nde oder die F?higkeit von marinen Systemen Abf?lle, Gifte und andere Stoffe aufzunehmen und abzubauen, zu zersetzen oder einzulagern.??

Daraufhin ist zu analysieren, welcher Nutzen dem Menschen aus den ?kosystemleistungen erw?chst. Abschlie?end sind die ?kologischen Auswirkungen der verschiedenen Nutzungsarten zu identifizieren, die Einfluss auf die ?kosystemleistungen und damit auf die menschliche Wohlfahrt haben. Der mit den ?kosystemleistungen verbundene Nutzen l?sst sich mit dem Konzept des ?Total Economic Value“ erfassen und beschreiben.

Der Marine Water Accounts Approach geht von den Wirtschaftssektoren aus, die Meeresgew?sser nutzen. Für jeden dieser Sektoren wird der Nutzen, der aus der wirtschaftlichen T?tigkeit resultiert, beschrieben und wenn m?glich quantifiziert. M?gliche Indikatoren für den wirtschaftlichen Nutzen sind z.B. der Produktionswert, Wertsch?pfung oder die Anzahl der Arbeitnehmer in einem Sektor. Abschlie?end sind die ?kologischen Auswirkungen der verschiedenen Nutzungsarten zu identifizieren.

Die Hauptunterschiede zwischen beiden Ans?tzen liegen in der Ausgangslage der Analyse und dem Ambitionsniveau (vor allem bezüglich der Datenanforderungen). W?hrend der Ecosystem Services Approach mit der Identifizierung des ?kosystemdienstes des Meeresgebietes beginnt, schaut der Marine Water Accounts Approach zun?chst auf die Wirtschaftssektoren.

Kosten der Verschlechterung der Meeresumwelt

Die Umweltauswirkungen der Meeresnutzungen führen zu einer Verschlechterung der Meeresumwelt, deren Kosten nicht bzw. nicht nur dem Verursacher selbst, sondern auch anderen Akteuren oder der Allgemeinheit in Form externer Kosten entstehen. Im EU MSRL CIS-Leitfaden zur wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Analyse werden drei m?gliche Ans?tze zur Bestimmung der Kosten vorgestellt:

  1. der Ansatz der ?kosystemdienstleistungen,
  2. der thematische Ansatz und
  3. der kostenorientierte Ansatz.

Der Ansatz der ?kosystemdienstleistungen beziffert die zukünftigen Kosten der Meeresumweltverschlechterung und liefert so eine Basis für zukünftige Ma?nahmenprogramme. Allerdings ist der Ansatz sehr zeitaufw?ndig, stark von zum Teil nicht verfügbaren Daten abh?ngig und er erfordert eine Reihe von Annahmen über die zukünftige Entwicklung. Der kostenorientierte Ansatz sch?tzt die derzeitigen Kosten der Verschlechterung, indem die Kosten aktueller Ma?nahmen zur Verbesserung der Meeresumwelt aggregiert werden. Der Ansatz gibt so einen überblick, wieviel der Staat zurzeit für eine Verbesserung der Meeresumwelt ausgibt und ist eher als eine untere Grenze der tats?chlichen Kosten der Verschlechterung zu verstehen.?

Deutschland folgt dem sogenannten ?thematischen Ansatz“, welcher die aktuellen Kosten berechnet. Dieser gilt als pragmatischer Ansatz, da er weniger daten- und annahmenabh?ngig ist als der Ansatz der ?kosystemleistungen.

In verschiedenen Forschungsvorhaben wird daran gearbeitet, sich der Komplexit?t der Darstellung von Kosten durch die Verschlechterung des Umweltzustandes zu stellen (z.B. Umweltbundesamt 2013 ?Methodische Grundlagen für sozio-?konomische Analysen sowie Folgenabsch?tzungen von Ma?nahmen einschlie?lich Kosten-Nutzen Analysen nach EG-Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie (MSRL)“). Vielversprechend sind hierbei Kombinationen unterschiedlicher Methoden. In der oben genannten Studie des Umweltbundesamt wurde anhand von zwei Beispielen ("Marine Abf?lle in die deutsche Nordsee" und "⁠Eutrophierung⁠ in der Ostsee") gezeigt, welcher Nutzen durch Ma?nahmen zur Reduzierung der Eintr?ge entsteht. Die Autoren kamen jedoch zu dem Schluss, dass die übertragung der Ergebnisse internationaler und teils veralteter Studien auf Deutschland mit zum Teil zu hohen Unsicherheiten behaftet ist.

Deutschland hat bereits regionale Aktivit?ten zur Ermittlung von Kosten der Verschlechterung aktiv begleitet. In einer Studie für den gesamten Ostseeraum wurden Ergebnisse einer Zahlungsbereitschaftsstudie in Deutschland für Ma?nahmen zur Reduzierung der Eutrophierung in der Ostsee genutzt. Weiterhin wurde im Rahmen vom ?State oft the Baltic Sea-Report“ auf S. 35 der wirtschaftliche Nutzen von Erholung basierend auf Informationen zu Reisekosten und die Anzahl der Erholungsaufenthalte an der Ostsee für alle neun Anrainerstaaten ermittelt.

 

Nationale Abgaben und Entgelte

Wassernutzungsabgaben/Wasserentnahmeentgelte

Seit Ende der achtziger Jahre haben in Deutschland die meisten Bundesl?nder ein sogenanntes Wasserentnahmeentgelt eingeführt. 13 von 16 Bundesl?ndern erheben verbrauchsabh?ngige Entgelte für die Entnahme von Grund- und Oberfl?chenwasser. Diese Abgaben sind zum Beispiel von Wasserversorgungsunternehmen oder Industriebetrieben zu entrichten. Damit wurde das traditionelle Ordnungsrecht im Gew?sserschutz durch ein ?konomisches Anreiz- und Finanzierungsinstrument erg?nzt, um die Inanspruchnahme der ?ffentlichen Ressource Wasser in Wert zu setzen. Au?erdem wird damit der Anforderung des Art. 9 der EU-⁠Wasserrahmenrichtlinie⁠ Genüge getan, nach dem die Kosten für Wasserdienstleistungen (zu denen Wasserentnahmen für die Wasserversorgung z?hlen) einschlie?lich umwelt- und ressourcenbezogener Kosten entsprechend dem ⁠Verursacherprinzip⁠ zu decken sind. Bei der H?he der Abgabes?tze wird in den meisten Bundesl?ndern nach Art der Entnahme, Zweck, Menge oder Herkunft des Wassers (Oberfl?chenwasser oder Grundwasser) differenziert.

Allerdings existieren verschiedene l?nderspezifische Abweichungen von den Regels?tzen durch Befreiung oder Erm??igung.?Die Tabelle “Wasserentnahmeentgelte der L?nder“?gibt eine übersicht über die in den Bundesl?ndern allgemein geltenden Entgelts?tze inklusive der Entgelte für die Wasserentnahme zur Rohstofff?rderung sowie die verschiedenen Tatbest?nde und Erm??igungsregelungen auch für den rohstofff?rdernden Sektor.

Abwasserabgabe

Das Abwasserabgabengesetz (AbwAG) wurde am 13.09.1976 als Rahmengesetz erlassen und trat am 1.1.1981 in Kraft. Es gilt heute in der Fassung der Bekanntmachung vom 18.1.2005, BGBl. I, S. 114 ff, zuletzt ge?ndert durch Art. 2 V vom 1.6.2016, BGBl. I, S. 1290) und sieht vor, dass für das direkte Einleiten von Abwasser in ein Gew?sser eine Abgabe gezahlt wird. Diese Abgabe ist die erste bundesweit erhobene Umweltabgabe mit Lenkungsfunktion. Durch sie wird das Verursacherprinzip in der Praxis zur Anwendung gebracht, da Direkteinleiter zumindest einen Teil der Kosten der Inanspruchnahme des Umweltmediums Wasser ausgleichen müssen. Durch die Abwasserabgabe wird ferner die Vorgabe der EU-Wasserrahmenrichtlinie umgesetzt, wonach zur Kostendeckung für Wasserdienstleistungen auch die Umwelt- und Ressourcenkosten zu internalisieren sind. Das hei?t: Auch für die Restverschmutzung der Gew?sser bei Einhaltung aller gesetzlichen Anforderungen ist ein finanzieller Ausgleich (Abgabe) zu leisten.

Die Abgabe richtet sich nach der Menge und der Sch?dlichkeit bestimmter eingeleiteter Inhaltsstoffe (s. Tab. unten). Für die Bestimmung der Sch?dlichkeit werden die oxidierbaren Stoffe (als chemischer Sauerstoffbedarf), die N?hrstoffe Phosphor und Stickstoff, die Schwermetalle Quecksilber, Cadmium, Nickel, Chrom, Blei, Kupfer und die organischen Halogenverbindungen (AOX) sowie die Giftigkeit des Abwassers gegenüber Fischeiern der Bewertung zugrunde gelegt (§ 3 i.V.m. Anlage A). Die Sch?dlichkeit wird durch eine "Schadeinheit" (SE) ausgedrückt.

Die Abgabe pro Schadeinheit ist von zun?chst 12 DM im Jahr 1981 in mehreren Schritten bis auf 70 DM seit dem 01.01.1997 (seit Anfang 2002 umgerechnet 35,79 €) erh?ht worden und ist seitdem konstant. Durch die Abgabe sollen ?konomische Anreize geschaffen werden, m?glichst weitgehend Abwassereinleitungen zu vermindern. Deshalb sieht das AbwAG auch Erm??igungen des Abgabesatzes für die F?lle vor, in denen der Abgabepflichtige gewisse Mindestanforderungen erfüllt. Au?erdem k?nnen bestimmte Investitionen zur Verbesserung der Abwasserbehandlung mit der Abgabe verrechnet werden.

Die Abwasserabgabe ist an die L?nder zu entrichten. Sie ist zweckgebunden für Ma?nahmen der Gew?sserreinhaltung zu verwenden

Zur Diskussion um die Weiterentwicklung der Abwasserabgabe hat das Umweltbundesamt diverse Gutachten in Auftrag gegeben:

Weiterentwicklung von Abwasserabgabe und Wasserentnahmeentgelten zu einer umfassenden Wassernutzungsabgabe ? (⁠UBA⁠-Texte 67/2011 - Forschungsvorhaben FKZ 3709 26201)

Bei einer Reform und Modernisierung bestehender Wassernutzungsabgaben, wie auch der Einführung neuer Abgaben, müssen neben den europa- und verfassungsrechtlichen Vorgaben auch ?konomisch-finanzwissenschaftliche Lenkungsaspekte sowie ver?nderte wasserwirtschaftliche Rahmenbedingungen Beachtung finden. In einer interdisziplin?ren Analyse untersuchte ein Gutachten des UFZ und der Universit?t Leipzig im Auftrag des UBA die Leistungsf?higkeit und Reformoptionen bestehender sowie die Einführung neuartiger Wassernutzungsabgaben in den Bereichen Landwirtschaft, Schifffahrt und Wasserkraft.

??Abschlussbericht August 2011

Praktische Ausgestaltung einer fortzuentwickelnden Abwasserabgabe sowie m?gliche Inhalte einer Regelung (Forschungsvorhaben FKZ 3711 26 202) - Reformbedarf bei der Abwasserabgabe

Die Abwasserabgabe war das erste umwelt?konomische Lenkungsinstrument in Deutschland. Ein Gutachten im Auftrag des Umweltbundesamtes prüfte ihre Elemente und kommt zu dem Schluss: Es besteht Reformbedarf, da sich die rechtlichen und tats?chlichen Rahmenbedingungen ver?ndert haben. Die Studie legt alle Reformelemente (z.B. Parameterauswahl, Abgabes?tze, Verrechnungsm?glichkeiten, Messl?sung) auf den Tisch und w?gt sie gegeneinander ab. Auch die ausgel?sten Belastungen für die Abgabepflichtigen wurden stichpunktm??ig erfasst. Ergebnis: Die Abgabe sollte erhalten und in ihrer Lenkungswirkung gest?rkt werden.

??Abschlussbericht Juli 2014

Mikroverunreinigungen und Abwasserabgabe - Zusatzgutachten zum Forschungsvorhaben FKZ 3711 26 202

Anknüpfend an die Ergebnisse des oben genannten (Haupt-)Gutachtens zum Reformbedarf bei der Abwasserabgabe hat das Umweltbundesamt ein Zusatzgutachten (⁠Machbarkeitsstudie⁠) beauftragt. Dieses zeigt Wege auf, wie eine reformierte Abwasserabgabe zur Finanzierung eines weiteren Ausbaus gro?er Kl?ranlagen beitragen kann, um die Eintr?ge von Mikroverunreinigungen in die Gew?sser zu verringern. Die Gutachter empfehlen eine Bezuschussung in H?he von 75 % der Investitionskosten aus den Mitteln der Abwasserabgabe. Dazu müsste gleichzeitig die Lenkungswirkung verst?rkt und das Aufkommen der Abgabe - wie im Hauptgutachten aufgezeigt - erh?ht werden.

??Zusatzgutachten

Weitere Abgaben

Neben den Abwasser einleitenden Kommunen und Industriebetrieben ist es auch denkbar, andere Bereiche, die Gew?sserbelastungen verursachen, mit einer Abgabe zu belegen, um damit Gew?sserverbesserungen zu erreichen. Auch dazu hat das Umweltbundesamt ein erstes Gutachten vergeben:

Arzneimittelabgabe – Inpflichtnahme des Arzneimittelsektors für Ma?nahmen zur Reduktion von Mikroschadstoffen in Gew?ssern

Gew?sser sind vom Eintrag zahlreicher Mikroverunreinigungen betroffen. Eine Quelle davon sind Arzneimittel. Schon 2013 hatte die Umweltministerkonferenz daher beschlossen, Vorschl?ge zu erarbeiten, mit welchen Regelungen die Hersteller von Arzneimitteln angemessen an den Kosten von Ma?nahmen zur Reduzierung von Mikroverunreinigungen in den Gew?ssern beteiligt werden k?nnen.
Das Arzneimittelabgabe-Gutachten greift diesen Beschluss auf. Es prüft das Instrument einer Arzneimittelabgabe und identifiziert m?gliche Ansatzpunkte für eine arzneimittelbezogene Abgabe einschlie?lich ihrer ?konomischen Wirkungen und der jeweiligen rechtlichen Zul?ssigkeit. Die Prüfung hat abschlie?end ergeben, dass eine Inpflichtnahme des Arzneimittelsektors für Ma?nahmen zur Reduktion von Mikroverunreinigungen in Gew?ssern durch eine Abgabe prinzipiell m?glich und umwelt?konomisch sinnvoll ist. Diese kann neben anderen Finanzierungsquellen einen Beitrag zur Finanzierung der Nachrüstung von kommunalen Kl?ranlagen mit einer 4. Reinigungsstufe leisten. Eine risikoad?quate Ausgestaltung einer derartigen Abgabe wirft jedoch zahlreiche noch zu kl?rende praktische Vollzugsfragen auf.

Eine Zusammenfassung der Ergebnisse und eine Einsch?tzung des Umweltbundesamtes findet man hier.

Zu den M?glichkeiten, eine Abgabe auf Pflanzenschutzmitteln einzuführen, hat das Umweltministerium Schleswig-Holstein eine Studie vergeben, deren Ergebnisse als Zusammenfassung hier zu finden sind.

 

Wie k?nnen Ma?nahmen zur Reduzierung von Spurenstoffen in den Gew?ssern finanziert werden?

Das war das Thema eines von ⁠UBA⁠ und ⁠BMU⁠ ausgerichteten Symposiums am 22. und 23. Januar 2019 in Berlin

130 G?ste aus Deutschland und dem benachbarten Ausland waren der Einladung des Umweltbundesamtes und des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit gefolgt. Die gesamte Bandbreite der ⁠Stakeholder⁠ sowie eine Vielzahl anschaulicher und pr?ziser Impulsvortr?ge sorgten für eine intensive Debatte über die Vor- und Nachteile sowie die rechtlichen Grenzen aller m?glichen Finanzierungsinstrumente.

Es bestand Konsens in folgenden Punkten

  1. Forderung nach mehr Verursachergerechtigkeit. Die Hersteller- und Produktverantwortung waren unbestritten. Keine Einigkeit gab es über die Art ihrer Wahrnehmung.
  2. Die Finanzierung der 4. Reinigungsstufe ist nicht losgel?st von der insgesamt notwendigen Finanzierung auch von anderen Ma?nahmen zur Spurenstoffreduzierung zu betrachten.
  3. Das Abwasserabgabengesetz ist novellierungsbedürftig.

Dissens bestand in folgenden Punkten:

  1. Produktabgaben wurden insbesondere von den betroffenen Stakeholdern abgelehnt. Dies gilt auch für eine S?ulenl?sung zur Finanzierung der vierten Reinigungsstufe (über Gebühren, Abwasserabgabe und produktbezogene Abgaben).
  2. Eine Finanzierung ausschlie?lich über die Abwasserabgabe wird von den Kommunalverb?nden abgelehnt.
  3. Ma?nahmen zur Umsetzung der Hersteller- und Produktverantwortung

Als Kriterien für die Bewertung von Finanzierungsinstrumenten wurden in der Veranstaltung herausgearbeitet:

  1. Wirksamkeit
  2. Effizienz
  3. Verfassungskonformit?t
  4. Praktikabilit?t, Vollziehbarkeit, Transaktionskosten
  5. Steuerungsf?higkeit
  6. Verteilungsgerechtigkeit

An diesen Kriterien werden sich zukünftige Finanzierungsvorschl?ge messen lassen müssen.

Die Vortr?ge der Veranstaltung sind?hier nachzulesen.

 

Wasserpreise und Gebühren

Kosten der Trinkwasserbereitstellung durch Nitrat und Pflanzenschutzmitteleintr?ge

Eine sichere Wasseraufbereitung ist vor allem aus gesundheitlichen Gründen unabdingbar. Trinkwasser soll geschmacks-, geruchs- und farblos sein. Vor allem muss es aber frei von Krankheitserregern sein und Grenzwerte für chemische Parameter einhalten. Erst durch Aufbereitung und Reinigung wird aus Grund- und Oberfl?chenwasser genie?bares Trinkwasser. Zu den tats?chlichen Kosten der Wasserversorgung tragen daher Aufbereitungskosten ma?geblich bei.

Die Aufbereitung des Rohwassers k?nnte in etlichen Regionen Deutschlands in Zukunft spürbar teurer werden. Grund ist die hohe Belastung des Grundwassers mit Nitrat. Wenn die Nitrateintr?ge in belasteten Grundwasserk?rpern nicht bald sinken, müssen betroffene Wasserversorger zu teuren Aufbereitungsmethoden greifen, um das Rohwasser von Nitrat zu reinigen. Dies ist ein Ergebnis des ⁠UBA⁠-Forschungsvorhabens ?Quantifizierung der landwirtschaftlich verursachten Kosten zur Sicherung der Trinkwasserbereitstellung“. In diesem wurden Prim?rdaten zur Kostenbelastung durch Nitrat- und Pflanzenschutzmittel-Belastungen in fünf verschiedenen Modellregionen erhoben. Die in den Modellregionen zur Anwendung kommenden pr?ventiven und reaktiven Ma?nahmen wurden im Rahmen dieser Studie im Detail untersucht. Zus?tzlich wurden die hypothetischen Kosten einer erweiterten technischen Aufbereitung für vier verschiedene Rohw?sser ermittelt. Dabei wurden sowohl Aufbereitungsverfahren zur Verringerung einer Nitrat- als auch einer Pflanzenschutzmittel -Belastung betrachtet.

Die Studie kommt zu dem Schluss, dass eine erweiterte Trinkwasseraufbereitung zur Nitrat und Pflanzenschutzmittelentfernung die Trinkwasserkosten um rund 55 bis 76 Cent pro Kubikmeter erh?hen würde. Das entspricht einer Preissteigerung von 32 bis 45 Prozent. Eine vierk?pfige Familie müsste dann bis zu 134 € im Jahr mehr bezahlen.

Eine Zusammenfassung der Ergebnisse und eine Einsch?tzung des Umweltbundesamtes findet man hier.

Vorsorgende Leistungen der Wasserversorger für den Gew?sser-und Gesundheitsschutz

Im Bundesanzeiger vom 28. August 2014 ver?ffentlichten das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (⁠BMU⁠) und das Bundesministerium für Gesundheit (⁠BMG⁠) einen Katalog zu den vorsorgenden Leistungen im Gew?sser- und Gesundheitsschutz.

Ziel des Kataloges ist es, Leistungen, die Wasserversorger über ihre eigentlichen Kernaufgaben hinaus im Vorsorgebereich erbringen, als unverzichtbaren Bestandteil der Daseinsvorsorge zu erhalten. Der Vorsorgegrundsatz ist von der Leitidee gepr?gt, Belastungen der Gew?sser von vornherein zu vermeiden, um die damit verbundenen Risiken für die menschliche Gesundheit und die Umwelt zu minimieren. Mit entsprechenden Ma?nahmen unterstützen die Wasserversorger in Deutschland nachhaltig den Gew?sserschutz und f?rdern den sorgsamen Umgang mit Wasser. Dies kommt nicht nur den Verbrauchern und der Umwelt zugute. Auch aus volkswirtschaftlicher Sicht ist es sinnvoll, dass Wasserversorger Vorsorgeleistungen übernehmen, da hierdurch Gew?sserbelastungen und Kosten vermieden werden, die ansonsten von der Allgemeinheit oder anderen Aufgabentr?gern übernommen werden müssten.

Ein Beispiel für solche Leistungen ist die Gew?sserüberwachung, für die staatliche Stellen auf die umfangreichen Daten und Messnetze der Wasserversorger zurückgreifen k?nnen. Auch die Beratung und Unterstützung von Landwirten bei der Verringerung der Eintr?ge von Nitrat und Pestiziden in die Gew?sser ist ein wichtiger Beitrag zur Vermeidung von Umweltbelastungen.
Gem?? dem Kostendeckungsprinzip sind alle tats?chlichen Kosten in die Preis- und Tarifgestaltung der Wasserversorgung zu berücksichtigen, dazu geh?ren auch die Kosten für die vorsorgenden Leistungen – soweit sie vom jeweiligen Wasserversorger plausibel dargestellt werden k?nnen.

Um vorsorgende Leistungen transparent und fassbar zu machen und um Beh?rden und ?ffentlichkeit eine Orientierung über Umfang und Art dieser Leistungen zu geben, haben Bundesumweltministerium und Bundesgesundheitsministerium einen Katalog solcher Ma?nahmen ver?ffentlicht.

Der Katalog wurde in engem Dialog mit Verb?nden der Wasserbranche erarbeitet. Durch die Mitarbeit des Deutschen Vereins des Gas- und Wasserfaches (DVGW), des Bundesverbandes der Energie- und Wasserwirtschaft (BDEW) und des Verbandes kommunaler Unternehmen (VKU) konnte sichergestellt werden, dass die im Katalog aufgeführten Leistungen auch dem Aufgabenspektrum der Wasserversorger entsprechen. Es wird nun Aufgabe der Verb?nde und Wasserversorgungsunternehmen sein, die vorsorgenden Leistungen auch in ihren wirtschaftlichen Kennzahlen ad?quat abzubilden, damit die Leistungen auch in ihrer H?he für die Kartellbeh?rden nachvollziehbar dokumentiert sind.

Grundlage des Kataloges waren die Ergebnisse des Forschungsvorhabens ??kologische und hygienische Kennzahlen im Benchmarking der Wasserversorgung – Empfehlungen aus Sicht des Gew?sser - und Gesundheitsschutzes“, das im Auftrag des Umweltbundesamtes erarbeitet wurde.

Ansto? für die vom Ecologic Institut, der R?dl & Partner GbR und der Hochschule Ruhr West erstellte Studie war zum einen die anhaltende ?ffentliche Diskussion über die Angemessenheit von Wasserpreisen. Zum anderen ist sp?testens seit der Entscheidung des Bundesgerichtshofs (BGH) vom 2. Februar 2010 gekl?rt, dass das Kartellrecht auch auf Wasserversorger umfassend anwendbar ist und damit die Rechtfertigung überh?hter Entgelte durch die Wasserversorger zu erfolgen hat. Der daraus resultierende Kostendruck auf die Wasserversorger ist erheblich gestiegen. Gleichzeitig besteht bei den umweltpolitisch Verantwortlichen von Bund und L?ndern und in der Branche Einigkeit darüber, dass dieser Kostendruck nicht zu Lasten der Leistungen des vorsorgenden Gew?sser- und Gesundheitsschutzes gehen kann. Vielmehr ist es umweltpolitisches Ziel, Leistungen im vorsorgenden Gew?sser-und Gesundheitsschutz langfristig im Aufgabenspektrum der Wasserversorger zu sichern und den Stellenwert dieser Leistungen im Rahmen der Entgeltregulierung zu erh?hen. Allerdings fehlte bis dahin ein einheitliches Verst?ndnis über das Leistungsspektrum im vorsorgenden Bereich.

Die Studie erkannte, dass vorsorgende Leistungen im Gegensatz zu den betriebswirtschaftlich systematisch erfassbaren Aufgaben - wie Gewinnung, Aufbereitung und Verteilung von Trinkwasser -sich oft einer einfachen wirtschaftlichen Bewertung entziehen, da

  • sie orts- und situationsspezifisch eingesetzt werden und daher? wenig vergleichbar sind,
  • ihr Nutzen für Umwelt, Natur und Gesellschaft sich schwer quantifizieren l?sst,
  • sich der eventuelle ?konomische Vorteil des vorbeugenden Schutzes der Trinkwasserressourcen gegenüber einer nachsorgenden technischen Aufbereitung schwer darstellen l?sst.

Gleichzeitig arbeitet die Studie heraus, dass Wasserversorger bereits heute eine Reihe von vorsorgenden Leistungen erbringen. Dazu geh?ren u.a.

  • Ma?nahmen, zur Vermeidung und Minimierung von Sch?den, die im Rahmen der Trinkwasserbereitstellung von der Wassergewinnung bis zur Lieferung an die Haushalte entstehen k?nnen,
  • die Gew?sserüberwachung zur Früherkennung von Risiken oder Schadstoffeintr?gen,
  • Ma?nahmen, zum Schutz vor potentiellen Sch?den, verursacht durch bzw. ausgehend von anderen Nutzungen und Einrichtungen wie z.B. Land- und Forstwirtschaft, Siedlung und Verkehr, Industrie und Gewerbe, Kommunen,
  • Ma?nahmen zur Verbesserung der allgemeinen Umweltbedingungen und Verbesserung des qualitativen und quantitativen Gew?sserzustandes, z.B. durch Aufkl?rung der Bev?lkerung im Rahmen der ?ffentlichkeitsarbeit über M?glichkeiten des verantwortungsvollen Umgangs mit Trinkwasser,
  • Ma?nahmen zum Schutz der Gesundheit des Menschen.
 

Marktstrukturen und Preisgestaltung

Wasser- und Abwasserpreise

Die Trinkwasserversorgung f?llt nach Ma?gabe der jeweiligen Landesverfassungen und/oder Landeswassergesetze grunds?tzlich in die Verantwortung der Gemeinden im Rahmen ihres Auftrages zur Daseinsvorsorge. Die St?dte und Kommunen k?nnen diese Pflicht hoheitlich wahrnehmen oder privatrechtlich organisierte Unternehmen mit der Durchführung beauftragen.

5.948 Betriebe und Unternehmen waren 2013 für die Wasserversorgung in Deutschland zust?ndig. Auf Grundlage statistischer Erhebungen von 1.631 Unternehmen, die für rund 80 % der insgesamt von der ?ffentlichen Wasserversorgung in Deutschland gef?rderten Wassermenge zust?ndig sind, waren 2015 64 % ?ffentlich-rechtlich und 36 % privatrechtlich organisiert. Weitere Hintergründe zur Marktstruktur finden sich unter ?Wasserwirtschaft in Deutschland“.

Grundlage für die Ermittlung der Wasserpreise sind in Deutschland die tats?chlichen Kosten, die dem Unternehmen rund um die Wasserversorgung entstehen. Dies betrifft s?mtliche Kosten der Wassergewinnung, Aufbereitung, Speicherung und Verteilung, aber auch die Aufwendungen für Investitionen in die Substanzerhaltung und in den Gew?sserschutz. Dies entspricht dem in der WRRL verankertem Kostendeckungsprinzip. Nach dem Kostendeckungsprinzip werden neben den laufenden Betriebskosten auch die entstandenen Kapitalkosten durch die Wassertarife abgedeckt.

In Deutschland ist das Kostendeckungsprinzip in allen Bundesl?ndern gesetzlich verankert und wird in den Bewirtschaftungspl?nen der L?nder dokumentiert. Auch externe Kosten werden in Deutschland

  1. durch die bundesweit etablierte Abwasserabgabe,
  2. die in 13 Bundesl?ndern erhobenen Wasserentnahmeentgelte und
  3. durch die in den wasserrechtlichen Erlaubnis- und Bewilligungsbescheiden durch Auflagen festgesetzten Vorsorge- und Ausgleichsma?nahmen

zum Teil den Verursachern angelastet.

Das Gesetz über Abgaben für das Einleiten von Abwasser in Gew?sser (AbwAG) setzt die Vorgabe der WRRL um, wonach zur Kostendeckung auch die Umwelt- und Ressourcenkosten zu internalisieren sind. Die Abgabe pro Schadeinheit ist in mehreren Schritten bis 1997 auf 70 DM (jetzt 35,79 €) erh?ht. Seitdem ist keine Anpassung mehr erfolgt, so dass die ?konomischen Anreize Abwassereinleitungen zu vermindern, durch die Inflation seit 1997 deutlich zurückgegangen sind.

Liberalisierung und Privatisierung

Die übertragung von Aufgaben der Wasserver- und Abwasserentsorgung von ?ffentlichen K?rperschaften auf private Unternehmen wird in Deutschland seit langem und in immer wiederkehrenden Abst?nden diskutiert. Dabei werden von den Befürwortern dieser Entwicklung als Argumente eine effektivere und wirtschaftlichere Erledigung der Aufgaben sowie die einfachere Bereitstellung von Kapital für anstehende Investitionen angeführt; die Gegner befürchten demgegenüber langfristig einen verringerten Umweltschutz, eine Beeintr?chtigung der Qualit?t des Trinkwassers sowie einen schwindenden Einfluss von Bürgerinnen und Bürgern sowie Politik und Verwaltung auf wasserwirtschaftliche Entscheidungen.
W?hrend das Leben des Menschen grunds?tzlich auch m?glich w?re, wenn beispielsweise Strom durch Gas, Erd?l durch pflanzliche Rohstoffe und Metalle durch Kunststoffe ersetzt würden, ist Wasser dafür eine unabdingbare Voraussetzung. Insofern kann es in Deutschland als Konsens angesehen werden, dass die Bewirtschaftung der Wasserressourcen einer besonderen staatlichen Kontrolle unterstellt wird. Demgegenüber ist die Frage, wie weit eine kommerzielle Vermarktung der Ressource Wasser gehen darf, noch nicht einvernehmlich beantwortet worden.

Das Umweltbundesamt hat sich bereits im Jahr 2000 zu einer ?Liberalisierung der deutschen Wasserversorgung“ und zu deren Auswirkungen auf den Gesundheits- und Umweltschutz ge?u?ert sowie die Skizzierung eines Ordnungsrahmens für eine wettbewerbliche Wasserwirtschaft vorgenommen. Die Grundaussagen der UBA-Texte 2/00 sind weiter aktuell.

Teilen:
Artikel:
Drucken Senden
Schlagworte:
 Wasserwirtschaft  Wasserrahmenrichtlinie  Trinkwasser